区域发展中的空间管制问题研究

　　摘要：本文分析了区域空间发展存在的问题，结合管治理念，提供了科学的策略。
　　关键词：管治；区域空间发展
　　近年来，如何实现可持续发展逐步成为人类社会发展关注的焦点。多年来，区域发展过程中存在诸多问题，如国土开发秩序混乱、对区域协调发展的内涵理解不全面、区域政策缺乏针对性等等。因而可以看出，对区域发展不能实现分类指导、区别对待，是产生诸多问题的源头。在这种背景下，建设部明确提出了空间的管制概念，其目的是通过区域空间整体的战略划分，解决区域发展与生态保护之间的矛盾。下文就区域发展的空间管制进行分析。
　　一、管治理念与内涵
　　1.理念由来
　　最早的空间管制理念来源于美国的增长管理模式。二站后，随着建设开发热潮的兴起，造成了城市无限制的低密度蔓延，以土地、环境为代价的增长模式开始遭到质疑。对土地开发活动进行管制，制定更加完善的发展建设措施，成为各地方政府关注的焦点。特别是在1990年第三次产业革命冲击波后，随着是经济全球化和世界城市体系的调整，一些运用垂直方式管理城市空间的方式受到冲击。而这时对于传统的政府单一划拨空间的供给方式，已经十分不适宜于区域空间与要素的匹配与统筹。加强横向沟通与联络，以多元需求为导向的空间管治思维愈来愈成为主流。总而言之，这股理念对于城市发展而言，更需要关注三大趋势：1）从单一的空间发展研究转化为对制度空间研究；2）从空间供给导向研究转为空间需求导向研究；3）从终极蓝图状态转为过程协调控制研究。
　　2.空间管制的涵义
　　空间管制是一种有效而适宜的资源配置调节方式。通过划定区域内不同发展方向的类型区，制定其分区发展方向和控制引导措施，藉此协调社会、经济与环境可持续发展。
　　从解决城市与区域发展问题、实现空间资源有效分配的角度看，空间管制实际上是一种增长管理模式，是调节社会、经济、环境可持续发展的手段。空间管制是以空间资源评价为基础，从生态学、环境学、地质学、区域规划等学科角度进行研究的一种综合性区划。以生态承载力为出发点，以空间资源分配为核心，以经济、社会、生态的和谐发展为目标，从整体利益、长远利益出发，以协调各类空间资源的关系为基点，优化市域空间布局，建立空间准入机制，进而对区域内各类空间资源的开发建设实施控制引导，以实现区域经济的高效增长。空间管制强化了规划的服务职能与引导作用，为制定公共政策、实施城乡管理提供了更为准确、完善的依据。此外，空间管制对区域空间利用、控制的全覆盖性，使其成为沟通、协调不同规划层次、行政单元利益主体的一种新型技术依据。
　　二、区域空间发展在存在的问题
　　1. 就空间，论空间
　　传统的有关区域空间的理论研究中，其核心对象是空间，而多半是经过科学的求证归纳，再到演绎的理性过程。如对空间结构的研究与技术手段的结合，对城市空间的发展提供了可靠的实证性模型，然而仅仅探讨空间本身，就会陷入理性危机。造成有如经济模型下开发区建设，功能理性千城一面，漠视地域特征等行为，割裂了多元价值观念与区域空间的联系。
　　又如在总体规划中人口及用地规模的预测，技术的手段为不合法的空间索取做了嫁衣，在空间圈地运动的背后，除了空间还是“空”间。中国城市建设活动“正处在一个不可能的状态下———改变着世界，却没有蓝图。①”因此解决这一问题的处方药，需要彻底改变“一次性”规划的观念，建构新的空间发展观。
　　2.空间，不能承受发展之重
　　2.1.可利用空间资源锐减
　　由于单一经济发展观在地方政府中仍受追捧，因此，在规划的编制实施阶段，粗放型的空间开发行为仍普遍存在。表现在一方面，基本农田等土地资源锐减。据统计2001年至2008年耕地面积数据发现，8年间，中国耕地减少1.25亿亩，是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一，已经逼进在“十一五”规划纲要中规定的“耕地保有量保持18亿亩”的警戒线。另一方面，备用土地资源紧张，特别是对于一些大城市如深圳，发展备用地已严重不足。土地空间供给的双重制约已严重限制了区域发展。
　　2.2.发展战略与空间错位
　　①区域空间发展结构及功能定位，不能在较长的时间段得以维护与实现；②各级区域规划往往突破上一级规划的界限，造成整体的发展轴断裂。致使土地浪费屡见不鲜，空间发展严重受阻。这种忽略空间整体性发展的行为，加剧了城市发展的结构性矛盾，造成了区域空间发展的失控局面。“科学发展观必须落实到空间，否则就对不上位。”因此需要对空间本体进行研究，归纳内在规律，更重要的是关注政策、制度等外部性因素对空间的作用机制。
　　三、提出与运用管治理念，科学解决存在问题。
　　管治理念要求区域空间的发展与建设，不仅仅是局限于物质空间层面的探讨。它要求一方面，发挥政府作为对空间资源的主导调配作用。加强生态空间的强制性约束，合理引导区域要素的布局；另一方面，需要转变观念，加强体制建设，具体来说表现为以下两个方面：
　　1、协调空间多元利益
　　管治理念的核心在于协调。其认为规划目标与现实空间发展产生矛盾的根本原因在于，没有充分考量空间的设计者、建设者与使用者三者的价值取向，而导致空间规划在实施过程中的失效。因此，就需要从问题出发，对各方利益诉求加以协调。
　　对于空间设计者而言，规划是预测活动，就像天气预报一样总有失准的时候，然而就是这样的不确定性才有了规划的可能，规划师在现有的知识体系背景下，接触更多的是理论经验，诸如认为紧凑的要义在于解决空间蔓延。其对规划的评价标准往往会综合评定其方案结构的合理性，考量区域延承与拓展。因此，合理稳定的结构内核对于空间设计者是决定要素。
　　
　　图1ESDP发展战略基金框架
　　对于当今的建设者而言，他们有着丰富的建设经验，其认为规划的不确定性是策略框架的不同架构引起的，合理的方案可以提供城镇合理的发展策略，不同空间策略有相应的机制与机构去运作，并整合多方利益的不同诉求。如上图所示ESDP基金管理委员会的发展战略框架，其作为建设者从践行的角度，规定了区域空间发展的合理方案：即首先要有长远准确的战略框架，其次，为这样的框架提供空间支撑，再次，依据空间规划，拟定相应的结构性基金用于地区开发激励。
　　对于使用者而言，在我们国家，广大民众是最终使用空间的主体。有一种观点认为，城乡空间统筹发展即为空间尺度上城乡标准的同一化。显然是忽略了城乡居民空间使用的差别化需求，一方面，由于农作半径与以特定地缘关系组织的生活方式，决定了乡村城镇化的道路是行不通的；另一方面，有限的土地资源与城镇居民对公共设施服务的多样需求，决定了大规模的城市郊区化思路也是行不通的。使用者关注的是切身的利益关系，处于什么样的空间，应当给予其什么样的权利是使用者最为关注的。当今城镇化的制度建设远远落后于空间规划，对于使用者的关注度不够，如征地补偿、拆迁安置的额度与形式都与真实需求相之甚远，从而引发种种城市问题。
　　综合以上三者分析，设计者不仅要深度把握区域空间结构性问题，还需要建设者在此基础上提出积极多样化的管治战略框架，同时，要接受空间使用者的真实反馈。特别是需要协调处理好建设主体及使用者的价值取向与利益补偿关系。
　　2. 协调空间约束与引导
　　众所周知我国在制度转型前，土地供给替代了市场机制，导致资源的不合理配置，政府的职能范围过大而能力不强，特别是供给容易忽视规律，带来人为的不可逆转效应，如增量倾斜大于存量的整理，空间规划对于土地资源集约利用的引导较弱，在对城镇建设指标单一供给的思路下，生态空间与耕地空间受到严重侵蚀。因此，管治理念要求，从以往片面的指标供给与规模测算，转向生态服务的反向约束，科学评价与政策协调，通过强制手段来实现刚性约束。
　　深圳市较早地将强制管治的理念落入了实施层面。2005年11月，深圳市颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》。全市974平方公里土地被划入基本生态控制线，占全市总面积的49.87%。强调土地功能的混合兼容使用，用地集约紧凑布局，以及公共服务设施的均等化与优质化的服务。对于大型环山环水地区加强了“复绿，退红”。
　　同样，这种刚性约束还体现在对市场化多样需求的合理引导。由克里斯塔勒的中心地理论可以知道：城镇空间结构选择与市场的等级相互关联。而城市土地级差地租理论，同样揭示了市场作用条件下，城市功能在空间上的落位的必然性。城镇空间基于的重要因素来源于外界对空间的需求。因此，管治不应当忽视外界的需求对空间结构的影响，而是要规避负面效应因势利导。
　　四.小结
　　空间管制作为一种有效而适宜的资源配置调节方式,日益成为区域规划尤其是城镇体系规划的重要内容。本文分析区域空间发展的种种困境，运用管治理念，为应对上述问题提供了科学的思路。从实施层面入手，组织建构平台，让空间使用者充分参与到区域空间发展规划的监督、管理与反馈的过程中来。

《区域发展中的空间管制问题研究》

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