城市规划论文：汶川地震灾后重建的问题和方法初探

　　【摘要】：通过对日本的实例研究证明，汶川地震灾后重建需要进入到一个评价审视的阶段；结合中国灾后重建的实际情况，总结目前已经暴露的问题，以及对可能会出现的问题进行假设；指出建立评价体系、开展绩效评价的现实意义。
　　关键词：地震论文；灾后重建论文；转变论文；绩效评价论文
　　
　　1.概况
　　 2008年5月12日，一场震惊中外的汶川8.0级特大地震，让四川地震灾区房屋毁损严重，上千万人无家可归。
　　 震后37天，国务院制定《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》；震后4个月，灾后恢复重建总体规划正式发布。“一省帮一重灾县，举全国之力，加快恢复重建”，中国开始了有史以来最大规模的灾后援建行动。
　　 短短两年多时间，四川地震灾区38个需要恢复重建的重点城镇中，已有33个完成重建主体任务。截止到2010年12月，剩余的5个受灾最为严重的汶川、北川、青川县城和映秀镇、汉旺镇，业已建成城镇基本框架，形成城镇基本功能。目前各种重建项目进展较为顺利，绝大部分对口援建项目交付使用。[1]各项数据表明，灾后重建即将进入一个新的阶段。
　　2.灾后重建的一般过程论文
　　 日本是一个地震、海啸等自然灾后频发的国家，因此，早在1960年就成立了灾害综合研究部门，开始从战略层面上展开对地震灾害的研究。在不断探索灾害的规律和制定相应的防灾措施、对策的过程中，日本积累了丰富的抗灾救灾知识，形成了一套较完整的灾后重建的经验。
　　 1995年1月17日阪神大地震发生后，兵库县政府制定了“阪神淡路大地震复兴计划——兵库不死鸟计划”，实施了“创造性复兴”战略，计划用3年时间将基础设施、灾民住房、产业等“紧急恢复”到震前水平；用5年时间创造特色产业和就业机会，实现人与环境共生的可持续发展；最后3年巩固成果，面向未来，对灾后重建工作进行评价和改进。
　　 1999年，神户市对“不死鸟计划”的实施情况进行了评估，召开了14次讨论会，对1万市民进行了调查，主要从:①市民生活的再建；②社区的安全性和可持续性；③经济的恢复和复兴；④城镇的吸引力；⑤城镇的合作开发，五个方面进行第一个五年“神户复兴规划”运行效果的评估论文。
　　 2000年10月提出了《神户市城市恢复重建规划促进项目》，主要目的是列出重建规划后5年所遗留的问题，并提出有效的解决措施，进一步推动了重建工作。
　　 此后，每隔一到两年，就有政府组织的重建监测调查报告发布，也有非营利组织的核查报告。2005年开展了10周年重建工作的全面总结，在政府、学术界和普通民众中都展开了广泛深入的调查和讨论，取得了重大的成果。这些数据、报告和经验总结，都展示在兵库县的政府网站上，供国内外参考学习。目前可查阅到2010年10月版的复兴总结。[2]
　　 日本在灾后重建和防灾减灾领域所获得的成绩全球瞩目。此次汶川地震后，我国政府提出“三年基本恢复，五年发展振兴，十年全面小康”的灾后恢复重建总体目标，一定程度上学习了日本的先进经验，并结合中国国情而得出。
　　 因此，目前灾后恢复重建已进入到一个承前启后的重要阶段，应对前期进行总结，以达到对后续工作的反馈作用。
　　3.中国灾后重建的过程论文
　　 3.1中央政府方面
　　 坚持特事特办，根据恢复重建需要，制订实施针对性强的政策措施，加强协调配合，形成合力，为实现确定的总体目标和完成重建任务提供政策支撑。在财政政策、税费政策、金融政策、土地政策、产业政策、对口援建政策等诸多方面，对受灾地区予以大力的支持。
　　 在财政投入方面，为支持受灾地区恢复重建，统筹和引导各类资金，中央财政建立地震灾后恢复重建基金。2008年中央财政安排灾后恢复重建基金700亿元，此后两年继续做相应安排。同时调整经常性预算安排的有关专项资金使用结构，向受灾地区倾斜。并且，统筹使用好受灾地区财政投入、对口支援、国内银行贷款以及国际组织贷款等资金，引导各类捐赠资金合理配置、规范使用，提高资金使用效益。
　　 在财政支出方面，中央财政按照“统筹安排、突出重点、分类指导、包干使用”的原则，采取对居民个人补助、项目投资补助、企业资本金注入、贷款贴息等方式，对城乡居民倒塌毁损住房、公共服务设施、基础设施恢复重建以及工农业恢复生产等给予支持。[3]
　　 3.2对口援建方面论文
　　 根据《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》国办发〔2008〕53号令，我国东中部地区19个省份将对口支援四川省18个县（市），以及甘肃省、陕西省受灾严重地区。各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑，连续支援三年。
　　 以都江堰市为例，其对口支援城市为上海，根据上海财税部门2008年统计的资料，2007年度上海地方财政收入为2102.63亿元，即对口都江堰的援建资金将不低于21亿元/年，将具体落实都江堰灾后重建的资金问题。
　　 自开展对口援建以来，上海常驻都江堰市的施工、设计、监理等参建队伍和卫生、教育、志愿者等援助人员达1.2万多人。
　　 3.3地方政府方面论文
　　 在灾后恢复重建过程中，地方政府主要起着联系和实施的重要作用。他们既要将国家的政策和指示准确、快速地传达给民众；又要将群众的声音反馈给国家和援建的相关部门。他们进行着将总体规划落实到具体规划，甚至确定到一个户型的工作；解决资金来源、赔偿、灾损鉴定、建设等十分具体的工作。他们扮演着服务者、组织者、协调者和引导者等诸多角色。
　　 3.4受灾群众
　　 此次灾后恢复重建也是公众意识恢复的过程，受灾群众参与重建的深度和广度，较之以前都有很大的加强。政府开展民意调查、市民评论、规划公示等活动，充分尊重市民的意愿，开展灾后重建。市民较为积极地配合，通过网站、媒体、公示等多种途径，了解灾后重建的各类信息，监督政府工作，向相关部门提出意见。
　　 3.5小结
　　 中央政府宏观指导，援建部门倾力帮助，地方政府针对执行，受灾群众参与配合，成为此次灾后恢复重建的普遍工作程序，也是我国灾后重建的一大特色。这种工作程序在短时间解决重大问题上，还是发挥了积极的作用；同时，因为时间短、任务重、情况复杂，此种工作程序难免出现遗漏，暴露出不少问题。
　　4.典型问题
　　 4.1“主动”变为“被动”
　　 在人类安居的历史上，人们往往是主动地选择自己居住的环境，然后逐渐形成一种比较接近自己意愿选择的生活状态。而灾后恢复重建的过程，是一个被动地接受居住环境，从而形成相应的生活状态。这种生活状态，可能会和自己的意愿相矛盾。两种不同的生活过程，图示如下。
　　 
　　 图一主动的过程笔者自绘
　　 
　　 图二被动的过程笔者自绘
　　 4.2“跨越式”和“延续性”
　　 “跨越式”、“高效”、“提前完成”是我们在此次灾后重建过程中常见的一些词语。它们体现了中国速度、上海速度、深圳速度……实施对口援建的发达地区带来的先进技术和经验，使一些灾区提前发展了十到二十年；他们也带来了自己的理念和文化。[4]这种剧变和外来文化，与城市以前的自然生长和本地文化产生一定的冲突。
　　 4.3自然灾害
　　 灾后重建规划，特别注重对自然灾害的预防。除了对建筑质量和抗震等级的严格把关之外，在规划选址上，也尽量避开自然灾害多发地区，并做了防灾措施。例如映秀镇，震后为防止滑坡，用铁网对山体进行了加固。但是，灾区的地形地貌复杂，又属于生态环境脆弱，自然灾害频发的地区。在2010年8月，映秀新城又遭遇了泥石流和洪灾的侵袭，破坏程度极大。
　　 4.4公平与效率
　　 为了保证重建过程中的公平性，国家和地方政府出台了许多法律条文，建设程序的审批程序也控制得十分严格，难免会有失效率。例如北川县的永安镇，就因为行政关系调整的问题，使灾后恢复重建工作滞后。而在一些极重灾区或者关注焦点（比如聚源中学）等，为了达到一定的效率，必然会多倾注物资和心力，又不能做到绝对公平。两者之间需要寻求一个平衡点。
　　 4.5“输血”与“造血”
　　 通过快速的建设，将灾区的基础设施恢复到灾前甚至更好，这仅仅是进行着“抢救”和“输血”的工作。要成为一个自我生长、可持续发展的有机体，灾区还必须具有“造血”的能力，安居之后，乐业才是重中之重。
　　 为解决长远生计问题，四川省内灾区政府鼓励发展家庭车间和旅游产业，让一部分灾区群众告别了过去靠天吃饭、看天种地的传统生产模式，实现了从农民到老板的转变。不过，人们对“震中映秀”、“北川地震遗址”等地的新鲜感还能持续多久，旅游经济的路还能走多远，尚未可知。
　　 4.6沟通渠道
　　 灾后重建持续的时间比较长，面临的情况也很复杂，同时还必须接受全国人民的审视。在这个过程中，难免出现一些抱怨声、质疑声。政府、民众以及一些非营利组织之间，暴露出沟通渠道不健全、交流不充分、信息不透明等问题。[5]宣传沟通职能越来越成为政府应急管理机制的一项重要评价指标，信息公开也成为政府对公众应尽的义务。
　　 4.7别墅和生活习惯
　　 灾后重建过程中，对部分农民进行了集中安置，新型农村的建设也成为一大亮点，许多农房从质量到外观绝不亚于城里的别墅。建筑外形的迅速改变，不一定能带来生活习惯的改变，“乡风文明、村容整洁”的目标仍需要精神文明建设的支撑。
　　5.结论
　　 灾后恢复重建，使灾民从以前的一种自发生长和自由选择的生活状态，转变为另一种生活状态。这种转变是否是良性的？较之以前的生活状态，哪些方面变好，哪些方面变坏？原因是什么？诸多的问题值得深入研究，也需要时间去调查了解。
　　 综上所述，灾后重建评估需要提上日程，它具有时序性，需要循序渐进地去完成。在完成一定程度的重建工作后，亟需建立一套科学、实用、操作性强的评价体系，进行灾后恢复重建工作的绩效评价和重建环境的评估，以发挥反馈作用和达到推进重建工作良性地、持续地开展的目的。
　　
　　参考文献：
　　 [1]四川灾后重建网[EB/OL].
　　 [2]日本兵库县政府网[EB/OL].
　　 [3]国发〔2008〕31号.国务院关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知.
　　 [4]叶冬青.对桃米灾后重建过程中生态和文化传承的认识[J].江苏城市规划，2008，(03).
　　 [5]尹稚.救灾规划须注重田野调查遵循科学规律[J].城市规划，2008，(07).

《城市规划论文：汶川地震灾后重建的问题和方法初探》

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