谈控制性详细规划的适应性

　　摘要：控制性详细规划在认识上、编制方法上、编制内容及技术、实施管理过程上存在局限性，导致控制性详细规划应有的优势和作用在建设实践中无法充分发挥，应从控制指标体系、土地使用性质分类方法、地块划分、土地及空间的开发强度、控制方式、实施管理制度等几个方面完善现有规划方法及体制，增强控制性详细规划的适应性。
　　关键词：控制性；详细规划；局限性；适应性
　　《城乡规划法》在颁布的第一年就对控制性详细规划的编制、实施、管理做出了规定，特别是控规的修改程序十分严格。然而，对照以往的控规成果及其实施过程来看，修改、调整几乎不间断进行，一方面是由于控规编制本身因时间、历史等限制问题造成的现状调查不完整，地籍资料难以获得，地块划分不符合实际情况等，这些问题使得控规编制本身在事实上存在一定难度；另一方面，则是政府为获得更多的土地收益，或领导者为了体现城市现代化的形象，不断要求改变容积率，改变建筑限高，造成控规不断修改。《城乡规划法》对规划修改程序的强硬规定，从某个侧面讲，就是为了限制政府对规划变更的随意性，但是现实的形势却是“修改是绝对的，不改是相对的”。因此，要满足《城乡规划法》的要求，就必须对控规的编制方法做出适应性的调整。最近建设部也发文（建规[2008]21号）要求“加强控制性详细规划制定工作，近期建设用地的管理上都有针对性、可操作性”根据当前实际情况，规定控制性详细规划编制过程中的工作深的要求，制相应的控制性详细规划编制、审批、备案办法”。
　　1控详规的四大有利性能
　　1.控详规要适应城市快速发展，就需要实现规划管理的简化操作，缩短决策、土地批租和项目建设的周期，提高城市建设和房地产开发的效率。同事控详规将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解，再从中提炼出控制城市土地功能的最基本要素，实现规划设计与规划管理相结合。这样一个过程完成后就使控详规具备了可操作性。
　　2.控详规在确定必须遵循的控制指标、原则外，还要留有一定的“弹性”，如某些量变、质变可在一定范围内浮动，建筑形式、风貌及景观特色等指标可根据实际情况参照执行，以便更好地适应城市发展变化的要求。这样就使得控详规具备了灵活性。
　　3.控制性详细规划是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划意图分区规划为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，规定各类用地适建情况，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次。这样就使控详规具备了控制性。
　　4.控详规通过对土地使用性质的控制来规定土地允许建什么，不允许建什么。通过建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标来控制土地的使用强度，控制土地建设的意向，引导土地开发建设。这样就使得控详规具备了引导性。
　　2目前控规编制的矛盾思考
　　2.1整体性薄弱与城市总体规划相冲突
　　目前较多城市快速发展地区尤其是昆山，其控规编制往往与城市总体规划有一定脱节，缺乏整体上的控制。主要表现为：首先是“承上启下”的条件不具备。如今城市总体规划落后于城市建设以不在少数，导致控规在无法落实城市总体规划的前提下进行缺乏整体性的编制。其次是“承上启下”的机制失效。在城市总体规划基础上编制的控规，其深度往往仅限于总体规划的用地布局、道路交通等深化，而缺乏土地开发容量控制、强制性内容控制和设计控制，导致无法将城市总体规划所确定的宏观控制要求有效地转化为科学合理的中观控制，然后再落实到具体开发地块的微观控制。
　　2.2全覆盖“热”与城市建设不确定性相矛盾
　　由于对控规全覆盖的片面理解，加上控规编制时间的紧迫性，规划管理部门往往需在短期内完成编制，导致规划深度不够。具体表现为控规编制缺乏深入的前期调研，对产权不尊重，控规指标确定不科学等问题。在快速发展地区城市建设不确定性较大的情况下，城市规划面对变化表现出的不作为，加大了规划管理的难度，也影响了城市规划的权威性。
　　2.3控制指标千篇一律与城市地区差异相抵触
　　正由于控规编制时间紧迫，控规在较短时间内针对不同类型地区控制指标体系的规定往往千篇一律、过于单一，使得规划在实施过程中遇到大量控制指标调整申请的诉求，导致控规编制与管理矛盾重重。
　　3对控规适应性的探索
　　目前我国控规的土地使用及建筑控制指标内容中，有些指标未能直接反映其控制目标，为进一步完善控制指标系统，可以增加以下一些内容，
　　3.1加强混合用地性质的研究：目前针对用地性质要求进行规划调整的用地非常多，主要是居住转换为商业用地，工业用地转换为居住或商业用地；市政公用地、绿地等性质用地转换为居住或其他开发建设用地。现行的规划编制中针对用地性质进行弹性控制的主要对策是确定一两种兼容性质，但调整规划的动因太多是处于经济利益的考虑。就规划用地布局的合理性而言，应该对混合用地进行研究，例如，小型零售商业、住宅及商业性办公、文化娱乐设施原则上是可以混合的；对混合用地可提出更详细的控制要求，如餐饮业与居住用地混合时可能受到一些限制。另外，应研究将现行的地价政策与规划用地分类结合起来的可能性是否存在；在地块性质中明确禁止的内容和鼓励的做法，用场未被禁止的应被视为允许；明确不同地价等级的混合用地的比例和地价。
　　3.2因地制宜设置建筑容量：在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，根据地段相连、地价相近、建筑高度相仿等原则，综合考虑土地区位、地价、用地现状、交通条件、设施配套、建设时序、城市设计和市场需求等多种要素，划分并制定全市区不同的密度分区内各类建设用地的建筑容量，每个区域经济中心城市应该对城市高密度发展策略、进程及相关支持系统的配套建设做出统一的规划和部署。例如，城市高密度发展的进程应该与公交系统特别是轨道交通系统的建设在空间和时间上相契合。这方面最成功的应数香港，香港地铁还在规划时就确定了地铁站周围200米范围内鼓励高密度发展，对这一规划理念的坚持是香港现在拥有最高效公交系统和运行状况最好的轨道运输公司的重要原因。
　　3.3增加绿化生态能力控制：单一的绿地率指标仅能实现公共的卫生、安全的等基本要求，而对于用地内环境质量和效果很难有效控制。近几年城市建设中接连兴起的“种草热”、“移树风”就可以从一个侧面反映出绿地率指标的局限性。简单地说，在绿地率相同的情况下，树木要比草皮的生态能力大的多，无论从光合作用、使用效果还是维护费用等其他方面，树木所创造的生态效益要远远大于草皮，其环境质量也要高于草皮。若仅以绿地率一项指标为控制手段的话，很难实现理想的环境质量和效果。以发达国家为例，日本在城市建设的其他具体规制层面，对绿化的形式、位置、植被种类等作了详细规定，在多项内容的综合控制下确保环境质量。
　　3.4有区别的把握近期、中期、远期的控制深度:近期，由于许多因素已经明确，规划控制的依据充足，变化可能性相对较小，可以做的细致、全面、深入。中期，未确定因素增多，对事物发展的把握的准确度降低，可根据已确定的因素的多少来把握控制内容的深度。对于远期的不能确定部分，不能轻易下结论、随便控制。可在一定规划思想指导下暂时预留空白，待制约因素明确、依据充分、条件成熟时再做选择、逐步完善。
　　4结语
　　城市的发展需要经过许多过程，控制性详细规划起着控制和引导城市发展的作用，所以控规的指标要不断适应日益发展的城市需要，针对新现象、新问题作出及时的调整和应对，以免阻碍城市的健康发展，将已不合理的指标继续作为发展的标准，造成严重的后果。
　　参考文献
　　1金超。由几项规定性指标反思控制性详细规划。山西建筑，2006
　　2付予光，孔令龙。谈控制性详细规划的适应性。规划师，2003

《谈控制性详细规划的适应性》

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