城市高速公路管理分中心土地集约化利用研究 ——以深圳市为例

　　摘要：本文首先解读了国家相关规范关于高速公路管理分中心的功能和用地指标，通过对现有城市高速公路管理分中心的功能和用地调查，找出在土地集约方面存在的问题，提出通过采用集中式管理、设施共享和提高容积率等措施，实现城市高速公路管理分中心土地集约化利用，并给出实例以供参考。
　　关键词：城市高速公路；分中心；土地；集约化
　　1、引言
　　中国目前正处在城市化加速发展的阶段，城市化水平由2000年的36.09%上升到2009年的46.6%，城镇人口达6.2亿，2006到2009年，每年新增的城镇人口数量大约为1500万人。根据中国城市化目标，未来还将有更多的农村人口转化为城市居民，导致城市规模快速扩张，城市土地资源越来越紧张。以深圳为例，从2002年底到2005年底，城市建设用地规模由2002年的513km2增长到2005年的703km2，年均增长率达12.3%，按照有关部门的统计数据，目前深圳可建设用地规模200km2左右，以现有年均增长规模，再有5年将耗尽所有城市建设用地。因此，必须代以集约式的土地利用方式，通过建设用地利用的效益挖潜来满足城市建设的发展需要。在城市高速公路配套设施建设领域，也应该改变过去土地粗放式利用的特点，实现土地集约式利用，满足城市建设可持续发展。
　　2、高速公路管理分中心的功能及建筑用地指标
　　按照我国交通部颁布的《高速公路交通工程及沿线设施通用规范》（JTGD80-2006）规定，省（市、自治区）高速公路管理机构宜设管理中心、管理分中心、管理站、养护工区等，其中管理中心是负责全省（市、自治区）高速公路的管理与养护，本文研究的管理分中心（以下简称分中心）是负责所辖区域或路段的管理工作，功能不同于管理中心。分中心内设收费、监控、通信分中心，应具备收集、分析所辖区域或路段管理各部门有关资料与数据，随时掌握公路状况和交通情况，实现对公路运行和信息的监视和控制能力，宜靠近所辖路段或区域设置。同时分中心又是每条高速公路管理公司办公、员工住宿、生活的场所，需要配备综合楼、食堂、宿舍、体育场（馆）等房屋建筑。
　　规范规定的管理机构用地和建筑面积指标见下表1-1。
　　表1-1：各类管理机构用地、建筑面积和容积率指标表
　　管理机构类型 用地面积（m2/处） 建筑面积（m2/处） 容积率
　　监控通信中心 20000 5000～8000 0.25～0.4
　　监控通信分中心 13333～16667 3000～4000 0.18～0.3
　　主线收费站 8667～10000 1500～1700 0.15～0.19
　　匝道收费站 3333～4667 800～1000 0.17～0.21
　　从上表我们可以看出，高速公路的管理设施开发强度普遍较低，土地利用较粗放，有较大的潜力可以挖潜。
　　3、深圳市高速公路分中心土地集约利用现状
　　深圳市作为我国改革开放最早、市场经济程度最高的城市之一，高速公路建设投资呈多元化特征。截至2010年底，在已建成的10条高速公路中，详见图1，分别由5家企业投资建设和管理。详细情况见表2-2。
　　表2-2：深圳市已建高速公路建设单位一览
　　 建设单位  道路名称
　　广东省高速公路公司 深汕高速(深圳段)、深惠高速(深圳段)
　　广东省公路建设公司、香港合和中国发展有限公司 广深高速(深圳段)
　　深圳高速公路股份公司 机荷高速、盐排高速、南光高速、盐坝高速、梅观高速、龙大高速
　　华昱机构 水官高速及延长线
　　
　　
　　图1：深圳市现状及规划高速公路网络图
　　为方便管理，每条高速公路均设置有分中心。除广深、深汕、深惠三条高速公路分中心设在深圳市外，其余7条道路均设在深圳市内。从高速公路的管理模式上分析，深圳市早期建设的高速公路采用分站式管理，即收费管理人员住宿于其工作的收费、监控、通信站或分中心，一般分中心与收费站合建，各收费站、分中心均设置食宿等用房，典型的有梅观高速、机荷高速、盐坝高速；后期建设的高速公路则采用集中式管理，即将各收费、监控、通信站的管理人员集中到分中心，而各收费站不设食宿等用房，典型的有南光高速、水官高速、龙大高速等。
　　下面列举了分站式和集中式管理的收费站和分中心的用地规模进行对比，可以看出，分站式管理模式下各管理设施所占同地相差不大，而集中式管理模式下分中心占用用地较大，但收费站的用地规模得到压缩，用地较小。总体来看，分站式的用地面积较集中式大，集中管理模式用地相对集约。
　　表3-1：分站式和集中式管理设施用地规模
　　管理模式 道路名称 设施名称 用地规模（m2） 容积率
　　分站式 机荷高速 管理分中心 10500 0.67
　　  龙大收费站 11700 0.48
　　  白泥坑收费站 12565 0.30
　　集中式 水官高速 管理分中心 55000 0.25
　　  横坪收费站 1571 0.3
　　  水径主线收费站 1250 0.32
　　 南光高速 管理分中心 10057 0.93
　　另外，我们调查中也发现，部分集中式道路分中心存在综合楼面积过大，内部集中布置程度不够，土地浪费严重。
　　4、分中心土地集约利用
　　深圳经过多年的快速发展，已经明显受到土地空间限制、能源和水资源短缺、人口膨胀压力、环境承载力等“四大难以为继”的瓶颈性制约，因此，为实现经济的可持续发展，节约、集约利用建设用地是实现城市经济和社会持续、快速、健康发展的根本。在高速公路配套设施建设领域，为实现土地集约化利用的目标，可以从规划、管理上进行优化控制。
　　4.1新建高速公路宜采用集中管理模式
　　根据现状调查结果，集中式管理模式较其他管理模式比较，可将高速公路管理收费人员集中到分中心，各收费站不提供食宿设施，各站建筑规模和用地规模得到大大缩减，并方便日常营运管理，提高了设施效益。因此，新建高速公路均推荐采用集中式管理，将住宿全部集中到分中心。
　　4.2配套设施共享利用 
　　根据高速公路配套设施的特点，部分设施可以共用，特别是同一家建设单位建设、管理，且较近的多条高速公路，如养护工区、分中心原则上可以实现共用。因此，对不是必须放在每条路上的配套设施应从规划层面进行整合，实现多条道
　　路共用，提高设施使用效率，从而节约建设用地。如深圳的水官高速公路和清平高速公路均为一家公司投资建设和管理，两条道路相交，长度都不足30公里，因此，设置了一个分中心，负责两条道路的管理和员工住宿。
　　但在高速公路规划领域，一直忽视后期的建设安排和分中心等配套设施相关规划，一般是交通规划部门编制高速公路线网规划（不涉及配套管理设施用地位置和规模），后期的建设由企业负责，导致了一路一中心的现状。如能在城市高速公路网规划初期，就明确那几条道路应该由同一家建设、设一处营运中心，并控制好用地规模或位置，将能很好地节约建设用地，并方便高速公路管理，发挥土地和设施的最大效益。
　　4.3提高分中心容积率控制用地规模
　　在满足分中心各类设施基本需求的前提下，提高土地开发强度，减小用地面积，是促进土地高效集约化利用的最有效途径。我们要回答的问题是分中心采用多大的开发强度才比较合适。
　　（1）相关规范和技术标准存在的问题
　　公路建设项目用地指标规定的高速公路配套管理用地和建筑面积，是考虑分站式管理模式下分中心用地和建筑规模，只包含本中心办公和住宿面积，不包含其他站的人员住宿面积，与集中式管理模式下将所有人员集中到分中心的功能不符，因此，不能套用该规范标准。另外，从土地使用强度上看，规范确定的分中心容积率偏低，应提高土地开发强度，实现土地集约化用地。
　　（2）分中心用地功能
　　根据《深圳城市规划标准准则》（2004年），高速公路配套管理分中心用地性质为高速公路配套设施用地（T2），但从使用功能看，其用房组成主要包括以下部分：办公室、总监控室、票证备用金室、档案室、会议室、娱乐健身房、员工餐厅、员工宿舍、篮球场等，因此，分中心实际是办公+住宿功能（配套单身宿舍），其用地指标宜参照办公用地和三类居住用地指标选取。
　　（3）分中心容积率确定
　　决定地块容积率的因素很多，首先是区位因素，包括服务区位、交通区位和环境区位，其中服务区位是影响地块容积率的关键因素。地块与市、区中心的距离越近，其容积率就越高，反之就越低。交通区位和容积率存在正相关系，交通条件优越的地段相对其他地区的可以偏高。环境区位则相对独立，其影响力将明显小于服务区位和交通区位。其次，建筑用途和建造年代也是影响开发强度的因素之一。不同类型的建筑对土地利用的集约程度是各不相同的。如工厂厂房多为底层或多层建筑；办公、居住建筑可以建造高层，而公共设施建筑无论出于何种区位，其容积率一般变化不大。
　　分中心容积率确定也应考虑区位因素，分中心选址在临近中心区、区位好的地段，应采用较高容积率。因此，不同高速公路的营运中心选址确定后，应充分分析周边区域条件，采用合适的开发强度，既能起到节约土地，又能与周边环境相协调。
　　深圳市基于紧约束资源条件下，提出了“非用地扩张型”的总体规划思路，对全市建设用地进行了密度分区，并确定了不同密度分区的基准容积率，详见下表：
　　表4-1：密度分区与基准容积率表
　　密度分区 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ
　　强度划分 - 低密度 中低密度 中密度 中高密度 高密度
　　适用范围 基本生态控制线内 城市敏感地区：包括城市生态保育区周边的生态系统衔接/过渡带和东部滨海地区 城市外围一般地区以及特区内边缘地区 城市次中心、外围组团中心以及特区内一般地区 城市核心地区：包括市级公共服务中心和城市战略性增长极点
　　建筑层数要求 专项研究 属于高层限制发展区，以多层建筑为主 以多层、中高层建筑为主，少量高层建筑 属于高层发展区以中高层、高层为主。 属于高层建筑密集区，以高层为主、少量超高层建筑
　　居住用地基准容积率 专项研究 1.2 1.8 2.2 2.6 3.2
　　商业用地基准容积率 专项研究 1.8 2.4 3.2 4.2 5.4
　　由于高速公路分中心一般位于城市外围一般地区和生态保育区周边地区，因此，分中心基准容积率可采用密度分区中的Ⅲ-Ⅳ区，容积率宜采用1.8-3.2，以多层和小高层为主，但一般考虑到营运中心居住和办公分开，并且其办公和宿舍建筑规模不是很大，也不宜采用较高容积率。
　　综合以上分析，为便于实际操作，容积率按1.8～2.4控制。在交通条件好、周边配套较好地区，建议容积率取高值，反之，在交通条件差，相对偏僻的地区可以采用低值。
　　5、实例
　　深圳市某正在建设高速公路，长约30.6公里，设四处收费站，共有133条收费车道，收费和管理人员约492人，采用集中式管理模式，拟建设一处营运中心，向规划国土部门申请4万平方米的建设用地。按上述研究成果，其用地规模计算如下：
　　（1）建设规模计算
　　根据总收费和管理人员数量和收费车道数，参考办公室、总监控室、票证备用金室、会议室、餐厅和员工宿舍等人均（车道）建筑面积指标，计算出该营运中心综合楼4212m2，宿舍约7920m2，食堂900m2，水电房约300m2，总建筑规模约13332m2。
　　（2）用地规模计算
　　根据该营运中心的初步选址，位于城市外围一般地区，交通便利，为城市建成区，因此推荐该地块容积率采用2.4，考虑该地块较小，容积率适当折减，取2.2，则该营运中心用地规模为13332/2.2=6060m2。
　　（3）最终批准规模
　　最后该营运中心选址意见书批准的用地规模约为6400m2，同上计算相当，同该公司初次申请用地节约33600m2。
　　6、结语 
　　城市高速公路配套设施土地集约利用一直缺乏专门研究，缺少有效的技术标准指导，给用地审批部门带来一定的不便，建议交通规划部门应予以重视，从高速公路线网规划时就应统一考虑相关配套设施的选址、功能和规模，并通过适当提高容积率，实现城市用地的集约利用。

《城市高速公路管理分中心土地集约化利用研究 ——以深圳市为例》

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