我国城市规划管理体制改革探析

　　摘要：随着城市化进程的加快和信息技术的快速发展,对城市规划管理水平提出了更高的要求,现有的城市规划管理体制与之不适应的矛盾日益突出,本文通过对城市规划管理体制存在的一些问题进行分析,提出城市规划管理体制改革的一些建议。
　　
　　关键词：城市规划；管理体制；改革
　　
　　近年来，随着改革开放的深入，我国社会的各个领域都在飞速发展。城市建设和发展步伐也在逐步加快，这一切对于城市规划管理部门及工作者来说是问题与成绩同在机遇与挑战并存。城市规划行政主管部门，应就如何在市场经济的大环境中，把握好城市规划原则，适应政府职能的转变，满足城市发展的需求等方面展开积极的思考与探索。
　　
　　一、城市规划管理的定义
　　城市规划管理就是根据《城乡规划法》和已批准《城市规划法》,对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查,批准、核发“一书两证”即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》,对城市规划行政许可的内容是否符合已批准的规划,以及城市内的建设项目是否符合规划许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动,是一项综合性、复杂性、系统性、实践性、科学性很强的技术行政管理工作,直接关系着城市规划能否顺利实施。规划部门通过规划行政权履行规划管理职能,以保障城市规划的实施。城市规划拥有依法干预城市开发的权力。
　　
　　二、 我国现行城市规划管理体制存在的问题分析
　　1、城市规划管理法制化进程滞后的问题
　　社会主义市场经济也是法制经济，要求人们必须依法办事，规划管理执法部门更应该建立、健全法制化的管理体制，但一些地方“以言代法”、“权大于法”的现象仍然存在，随意调整城市规划，而不履行程序的现象常有发生，其主要原因是：过分强调规划管理的行政手段，忽视法制手段作用，“人治”代替“法治”，体现在主要领导长官意识、本位主义浓厚，法制观念淡漠或者知法犯法，在执法过程中，出面讲人情、批条子，向规划执法人员施加压力，甚至采取强硬干涉措施。“绝对的权利”导致“绝对的腐败”，一些人在利益的驱使下，丧失规划工作人员职业道德，贪污、受贿、渎职，让国家和公众利益蒙受损失。
　　2、城市规划管理缺乏监督机制
　　一是政府对城市规划实施的监督力度不够,导致对违法、违规建筑的查处难以实现有效的监督机制。越是违法的建筑,越出现机构之间的互相职能不清,互相扯皮,导致规划管理体制不顺,干扰了正常的规划管理体制,使城市建设丧失了原有的整体性和统一性。二是城市规划管理工作缺乏大众监督机制。在我国的很多城市规划决策往往还停留在领导者才是“决策者”,规划决策权集中领导和少数几个规划专家手上,是少数人的决策。与此同时地方政府和规划管理部门自由裁量权过大,对行政审批缺少约束和监督机制。这往往会造成决策主体的错位,使得决策缺乏大众监督,容易滋生腐败等问题,从而使城市规划管理背离城市规划目标,同时公共利益会被某些群体利益所替代,造成最终使城市规划管理的方向偏离原有的发展轨道。
　　3、城市规划行政管理权责不明确
　　在我国城市规划管理体制中，制约城市规划实施有效性的最主要症结，在于城市规划的管理权限处于被严重肢解、分割的状态，尤其是在那些设区和各种“开发区”的城市，其“城中之城”的规划管理权基本都是超脱于城市行政主管部门约束之外，这个问题至今尚未解决。原因在于一个城市被区域分割和职能分割后，面临市场经济条件下的利益多元化驱动，市属下辖的各区政府也设有规划管理机构，该机构行政上隶属于区政府或作为区政府的组成部门，其人、财、物权均由区政府统管，仅业务上受市规划行政主管部门的指导。应该说城市规划管理权是政府握有的为数不多而有效地调控城市经济、社会、环境协调发展的重要手段，在政府权利体系重组过程中，其往往被作为重要的筹码。然而为了达成与各地方政权的妥协，规划行政管理权被一再肢解、下发，这样使得图纸上绘于一体的城市规划，在实施过程中就变成了各个行政主体的自主行为，城市规划主管部门无实质性的制约和控制，这种分权体制的格局不能保证城市规划的完整实施。
　　
　　三、推进城市规划管理体制改革的必要性
　　1、是解决旧体制存在问题的必然趋势，也是总结历史经验的必然选择。自上个世纪80年代初，城市规划管理工作得到迅速恢复后，城市规划在实践中不断摸索前进，见证了我国经济建设快速发展阶段，其规划内容不断具体丰富，而管理手段亦应符合实际需要，城市规划管理从最初的城建部门工作，也转化为政府直属职能管理部门，来贯彻执行政府的本意和要旨。但面临急剧膨胀的城市建设和市场经济的多元化发展城市规划往往显得力不从心，有时甚至被误当做经济发展的桎梏，招商引资的障碍。所以，规划体制的改革势在必行，这是事物发展规律的必然过程。
　　2、建立一个高效、民主、法治的规划管理体制是加快城市化进程的和提高城市现代化水平的迫切需要。根据发达国家城市化历程的理论分析，我国的城市化正处于一个加速发展的时期，外来人口大量涌入城市，使许多城市已经成为或正在进入大城市或特大城市的行列，随之而来的诸多问题，如市容及配套设施建设、城市环境荷载等等，亟待城市规划统筹考虑安排，协调各组成部分关系，而这都离不开一个强有力的整体调控机制，即科学的规划管理体制。
　　3、建立一个高效、民主、法治的规划管理体制，为规划系统内部资源的合理分布创造了条件，有利于城市规划行政部门集中力量和精力，开展对重大规划问题的研究；理顺了规划编制与实施的关系，消除了二者之间的障碍，有利于推动规划意图的全面贯彻和准确实施，保持规划编制与规划实施之间的一致性和连贯性；能够促进与国际接轨，充分体现公平、公正、公开，达到“以人为本”的管理原则，为我们构建和谐的建设管理秩序，提供坚实的理论与实践结合的良好平台。
　　
　　四、积极建构适应现代城市发展要求的规划管理体制
　　1、建立法治的规划行政管理体制
　　建立健全规划法规体系,运用法律手段,保证科学制定和实施城市规划,进一步强化城市规划管理的综合协调职能,城市的土地利用各项活动都纳入统一的城市规划管理,实施统一管理,这样才能够保证城市合理发展和协调运转。充分运用法制管理手段,是切实搞好城市规划管理工作的保证。这也就要求各级城市规划管理主管部门抓紧法制建设工作,真正做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,有效保证城市规划的实施。注意运用法制手段维护城市规划及其管理的权威,将城市规划行政执法工作提高到新水平。要节制规划许可自由裁量权,使遵守法定程序,严守合理性原则,逐步推行城市规划审批法制化、城市规划技术标准化,最终组成严密的管理体系,从而使城市规划管理工作更加科学化。
　　2、建立民主的规划行政管理体制
　　一要持续推进公众参与的决策制度，尤其事关百姓切身生活的规划，必须实行公示、听证，人大审议和政务公开。规划管理部门及管理人员必须及时调整角色,学会使用大众媒体的语汇,积极主动地融入到大众媒体交流中,与公众参与者在沟通、理解的基础上达成合意,实现城市规划早方法论上的“交往理性”化。二要实行分层次负责决策制，充分发挥各职能部门的作用。做好土地使用建设活动审批后的各项管理工作,及时发现和处理各类城市规划违法活动,及时发现纠正,督促提高城市规划行政管理的质量水平。
　　3、建立集中统一的规划行政管理体制
　　要使城市规划管理遵循城市发展客观规律,就必须按遵循科学的审批管理程序。也就是必须依照城乡规划法规定的必要的环节来进行。这样就有效地防止审批工作随意性,制止各种滥用职权行为发生。同时需要注意的是严格的审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件,对于城市规划区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市规划管理法规为依据,对违背城市规划管理法规的行为要追究当事人法律责任。另外一个就是改革管理体制,有效发挥城市规划管理的重要作用。要改革规划行政管理体制,就要建立健全城市规划行政许可和审批制度,在城市规划管理工作中贯彻实施行政许可法,深化城市规划管理制度改革,建立规划委员会制度,健全城市规划管理决策机制,城市规划管理的重点由开发转向保护。
　　
　　
　　参考文献：
　　[1]孙施文.有关城市规划实施的基础研究[J].城市规划,2000.
　　[2]李静,阎伟.浅谈城市规划管理体制改革[J].内蒙古科技与经济,2009(15).
　　[3]周建军.对我国城市规划管理体制若干问题的思考[J].城市规划汇刊,2000(129).

《我国城市规划管理体制改革探析》

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