低碳城市规划的内涵及理论和行动探索

　　摘要:人类生产生活带来的碳排放是影响全球气候的重要因素，而与全球工业化、城镇化过程相交织的碳排放是地球碳排放的主要来源，低碳城市遂成为遏制全球的首要选择。在发展低碳经济的路途上，城市是最主要的实施平台。城市作为控制CO2排放的主体原因可以总结为三点：其一是城市对海水平线上升及极端无氧变化带来的影响最为敏感；其二是城市化和工业化过程中消耗大量能源、产生大量排放，是碳排放的主要主体；其三是目前已存在的提高能耗效率和减少排放技术可以在城市中规模化地应用。因此，实施低碳城市规划和管理对全球碳减排具有举足轻重的作用。
　　
　　关键词：低碳城市，发展规划，气候变化
　　
　　低碳城市发展实现全社会单位产出低碳化目标为发展模式及方向，是渐进的过程，包括城市中直接碳排放、输出碳足迹、输入碳足迹的整体降低。城市的低碳水平具有相对性，不同产业结构、资源条件和发展阶段的城市，其低碳发展的标准各有其特点。
　　低碳城市规划是低碳理念及技术与城市空间规划和城市发展规划相结合，对城市进行空间和发展时序的制度性安排，以其到达可持续建设发展低碳城市的目标。低碳城市规划是城市可持续发展的规划理念与低碳经济发展理念的具体化，其内容涉及城市产业、公共消费、城市基础设施与公共服务和生态环境等各个领域。
　　城市低碳发展规划是城市发展规划理念的创新，基本的导向是大幅提高能源利用效率，特别是交通、建筑、工业等领域的能效；发展新能源产业，用非化石能源替代化石能源；构建低碳化产业结构；构建低碳化的城市基础设施和城市公共服务体系；按照生态系统自然良性循环的模式进行生态建设和环境治理，提高城市碳汇水平；倡导低碳化社会公共消费模式。
　　城市低碳规划的制订，还会带动区域规划、城镇体系规划向低碳化模式转型，以城市密集地区和大中城市为核心，区域规划和城镇体系规划会系统推进基于低碳生态理念的区域布局和结构优化。
　　一、低碳城市规划的基本内涵
　　城市规划是对特定经济社会发展状况下城市空间利用的制度安排，因此，随着经济社会发展进入不同阶段，城市规划的理论也会相应地进行理念和理论创新，而且由于影响城市经济社会发展的因素复杂多样、多变，城市规划的发展也是线性和非线性创新发展并存。
　　1.低碳城市规划的由来
　　现代意义上的城市规划是随着17世纪工业革命开始而发展起来的，其目的是应对城市规模迅速扩张带来的诸多城市问题，之后，其基本理念经历了田园城市——精明增长（即紧凑、集中、高效）——以人为本——可持续发展的多次创新嬗变。
　　随着全球气候变化的加剧，碳排放作为气候变化的重要影响因素，日益受到关注，而城市化过程、城市经济社会活动是碳排放的主体，引导城市低碳发展已经成为遏制全球增温的重要而普遍的诉求，而低碳城市规划理论和方法是引导低碳城市发展的基础性关键技术之一，因此城市规划理论面临着又一轮创新——构建低碳城市规划模式。中国正处在经济快速增长和转型、城市化加速的工业化中期阶段、碳排放也相应处于总量大、增长快的状态，实施低碳城市规划尤其具有特别的必要性和紧迫性。
　　2.低碳城市规划的基本内涵和特点
　　中国的规划体系由三部分构成，其一是城市空间形态规划，是对城市空间资源利用的制度化安排，具有法律效应，在空间安排之前，对城市性质和经济社会主要特征有概要性规定。其二是城市经济社会发展规划，是对城市经济社会功能定位与目标、经济发展模式、产业结构和规模、人口与劳动力、城市公共服务、城市生态建设与环境保护等方面进行整体的发展规划，主要是时序性和目标指向的的而非空间性的，其目的是为了实现城市的快速健康发展，城市发展规划是城市政府的管理手段，是制订城市政策体系的基本依据。其三是城乡土地利用规划，是对城市市域土地利用的制度性安排，从用地角度合理配置农业、工业、城市建设、生态保护等方面的土地利用结构，是指标性和空间性的结合，供地也具有时序性，但非目标性，土地利用规划具有法律效应。
　　以上三项规划的共同特点在于都是从不同角度对城市的整体建设发展进行规划，是多目标指向或非目标指向的，而低碳规划是从低碳化目标出发，规划城市的发展建设，因此是单目标指向的，其规划的重点更多在于城市经济社会环境低碳化发展，城市的空间模式只是因其影响到低碳化的效果而加以考虑，土地利用重点也在于提高单位土地的碳生产力，因此，低碳城市规划更倾向于是一种单指向的城市经济社会发展规划，但其目的不是城市的整体快速发展，而是城市的高效低碳发展。由于城市空间安排和土地利用指标的配置对城市低碳发展具有重要影响，因此，低碳城市发展规划应该不限于低碳经济社会发展规划，而且还需要对低碳城市空间规划和市域城乡土地利用规划加以低碳化规定。综上所述，低碳城市规划是一种新的规划模式，以经济社会发展规划为基本模式，同时需要扩展到城市空间规划和土地利用规划，但低碳城市规划不能覆盖或替代三种规划中任何一种，是城市采取低碳化发展模式后，可以是对上述三种规划中的部分要点进行单项低碳化发展修正的修正性规划，也可以与经济社会发展规划同期制订，相关校正，在城市经济社会发展规划和城市低碳发展规划制订出来后，依据规划中的指导思想和任务以及具体目标指标进行城市空间形态规划。由于城乡土地利用规划相对独立，并具有较长的应用周期，因此低碳规划城乡土地利用规划的主要相关性主要表现在用地指标的时空分配方面，而对土地利用规划本身不产生过多的校正关系。
　　二、低碳规划理论的发展状况
　　1.国际社会对低碳规划的探索
　　国际社会在低碳规划理论创新方面做出有益探索，如英国大伦敦规划具有较强的低碳指向，空间规划增加管治、合作组织、政策继承、法律和调节框架以及技术分析和设计等内容。英国的应对气候变化规划政策则提出了将碳减排纳入区域空间战略、交通发展战略规划管理政策中，同时也强调要与生活方式塑造以及公众参与结合起来。加拿大规划师学会在其《气候变化政策文件》中提出“气候变化现象明显，迫切需要关注，而城市规划会在应对气候变化挑战中承担重要的角色。”（CIP，2008），“低碳城市规划有助于提升地区缓和及适应气候变化方面的能力、提高城市规划和气候变化间的关联以及建立减排和适用气候变化的支撑体系”。世界各国的低碳发展规划主要分为两方面的规划，一方面是制订城市“减排”规划，减缓规划策略最主要的目的是通过不同手段来减少温室气体排放，包括编制推动低碳城市建设的法规、规范和标准，提供节能减排的激励政策，鼓励使用减低CO2排放的城市规划、设计和建造方式。每项规划要点对应某一既定的减排指标，作为量度各减缓规划手段的可行性及成效的指标。另一方面是制订城市“适应”规划，全球气候变化已进入较明显的阶段，全球气候变化已经带来生物、自然等生态系统不可逆转的变化，低碳城市规划要以“适应”上述变化为出发点进行经济社会发展规划和空间建设规划，制定政策和行动去“适应”上述变化，把变化对经济社会发展所带来的不利影响降至最低。如关于如何应对海岸水面上升而破坏城市现有基建设施、经济活动受农业生态平衡改变而减产、强烈天气现象影响民生并产生城市灾害等所有对城市无法避免的影响。总体上看，世界各国低碳发展规划的其基本特点可以总结为以下七点：其一，是对能源供应和需求管理视为规划重点；其二，是大力推动能源使用效率的提升；其三，是推广非化石能源使用（如风能、太阳能、生物等）；其四，是以综合资源（能源、水、废物）管理策略带动城市规划方案；其五，是大量使用被动式建筑设计手段；其六，是采用高水平绿色建筑标准；其七，是减少／免除小汽车出程，大量引导步行、自行车及公共交通使用；其八，是优化微气候环境。
　　2.中国的低碳规划理论探索
　　中国正处于经济快速增长、城镇化加速、碳排放显著增加的时期，低碳城划是我国低碳城市发展的关键技术之一。实施城市规划需要在城市发展中的土地、资源、建筑、交通等方面，重新从低碳角度评核及改革传统的城市规划决策思路和管理手段，强化在快速工业化合城市化过程中对资源的分配和使用的调控能力。
　　中国的低碳城市规划要包括以下六方面的特征：气候变化对城市的影响分析，评估全球气候变化现象对城市的具体社会、经济和环境有何影响，研究城市产业、景观、基建、建筑、交通系统、居民生活方式和城市CO2排放量的因果关系；进行城市本身的CO2排放有没有进行全面的审计，对城市的CO2排放总量和生产力进行评估；明确低碳城市发展的主要任务和领域；制定减低CO2排放目标；低碳城市规划实施与监测。为此，要优化城市规划现有的决策程序，达到使决策成果配合推进低碳经济发展思维，具体引导新规划管理工具、手段的产生和应用。与低碳城市规划编制相配套，要制定所编制的低碳城市规划在实施中应对策略，即编制针对气候变化和温度上升带来的潜在负面影响和已无可避免的破坏的“缓和”和“适应”行动对策。城市在编制总体规划和城市发展战略时，对不同的方案做出其在减少CO2排放方面能效的比较。中国低碳城市规划的具体行动目前还处于探索阶段，吉林市、广元市、黄河三角洲工业园等城市和城区都进行了低碳规划的探索，具体情况在后面章节有详细介绍。
　　三、低碳城市规划行动
　　低碳城市规划是建设低碳城市的总体依据，它从四方面引导城市建设和管理向低碳化方向发展，其一，是在城市空间建设方面，指导城市通过优化城市功能布局、合理构建交通体系、发展城市节能建筑等手段，减少建设用地的碳排放。其二，是在城市经济和产业发展方面，通过低碳主导产业和适用技术的选择、能效的提高、新能源替代和提高资源（水资源、土地资源、矿产资源等）利用效率，从而整体提高城市的碳生产能力。其三，是通过制订推动低碳社会建设的公共政策，指导建设低碳化公共服务体系，引导形成低碳化社会公共消费理念和行动模式，从而全面缩减城市居民生活的碳足迹。其四，是通过低碳生态建设与环境保护规划，加大生态绿地建设，加强资源集约节约利用，建设生物模式的环境治理设施，扩大碳汇，降低碳耗，提高城市总体自我碳中和能力。
　　1.世界各国的低碳规划行动
　　美国、日本等发达国家已经将低碳规划作为经济社会发展的指导性规划，美国于2007年发布《抓住能源机遇，创建低碳经济》报告，主张通过技术途径解决气候变化问题。美国规划协会（APA）于2008年发表了《规划应对气候变化的政策》，指出“低碳城市规划有助于推动社会行为向减缓气候变化方向转变，推动低碳的合理化社区规划设计、有效交通网络、可持续土地发展及保育战略，并向公众及决策者表明碳排放带来的潜在的社会成本，提出应对的政策”。日本则提出了低碳社会的概念，2004年发起了《面向2050年的日本低碳社会情境》的研究计划，2007年提出可行性研究，2008年发布面向低碳社会的12大行动。东京现阶段主要考虑住宅的节能，目前的一个示范项目是利用市内天然气发电的同时把发电产生的余热用于为家庭提供热水，其效率为常规方式的两倍以上。日本学者青木昌彦认为：低碳城市制度设计和建设必须结合本地区的制度、经济、文化、历史、价值现状。
　　2.中国的低碳规划行动
　　中国也在大力推进城市发展的低碳行动，胡锦涛于2007年9月8日在亚太经合组织会议上提出了四项建议：发展“低碳经济”；研发和推广“低碳能源技术”；增加“碳汇”；促进“碳吸收”技术的发展。中国科学院可持续发展战略研究组在其《2009年中国可持续发展战略报告》，提出了中国低碳城市的总体战略目标是：促使中国城市从“碳基能源”向“低碳能源”和“氢基能源”转变，改变以往高消费、高排放的生活模式和生产模式，提倡低碳建筑和公共住宅，大力发展公共交通和轨道交通，建构多中心、紧凑型、网络化的城市空间格局，以实现城市经济社会的低碳发展，最终建立以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为特征的低碳城市模式，并通过优化能源结构、调整产业结构、转变生活方式、加强技术创新四方面的手段来实现低碳城市发展模式。《绿皮书》将低碳城市的特征概括为以下几点：经济性、安全性、系统性、动态性、区域性。绿皮书也提出了低碳城市的基本支撑体系分为以下四项：（1）低碳城市的产业结构体系。实现工业向服务业的转变和重化工业化向高加工度化的转变，利于我国减少能源消费，发展低碳经济。（2）低碳城市的基础设施体系。需预先做好城市基础设施的总体规划，保证城市基础设施设计的低碳化。（3）低碳城市的消费支撑体系。为实现城市的低碳发展，人们要改变以往高消费、高浪费的生活方式。（4）低碳城市的政策制度体系。制定合理、正确的制度和政策，依托和整合现有政策体系及手段，确定低碳城市发展的长期目标，向社会大众表明政府联合全社会一起实现低排或零排放的导向。（5）城市低碳发展规划要求在主要任务提出后，相应设立低碳建设重大项目库，包括引导发展的产业门类和技术进步项目、适应低碳社会建设的城市改造和基础设施支撑项目、公众低碳行动计划项目、重大生态建设和污染治理项目等等，其中，可以选定具有示范带动作用、广泛社会影响或科技创新效益的重大项目做为城市低碳发展示范项目，作为近期先导性项目加以扶持和实施。
　　3.低碳规划的实施路径
　　低碳城市规划制订后的实施主要表现为相应的政策支撑，主要可以包括以下三方面的政策：其一，产业、财税、金融政策，主要是通过设定产业准入制度和低碳产业鼓励发展政策引导构建低碳体系，通过财政转移支付、减免和返还的财税政策、优惠贷款等金融政策鼓励重大低碳项目的实施建设。其二，公共政策，通过制订发展公共交通、低碳就业、家庭节能减排、垃圾分类等鼓励性政策，推动社会公共消费低碳化进程。其三，生态建设和环境政策，制订有利于提高碳汇降低碳排放的生态和环境管理政策，如优先发展生态林、污染生物化治理、提高资源集约利用效率的重大政策。
　　
　　结语：中国人均资源短缺，处于快速城市化和工业化的发展阶段，,随着经济的高速增长，碳排放也处于快速增长中，城市是经济发展和碳排放的主要载体，目前与发达国家城市相比，我国城市发展中的碳生产能力处于较低水平，倡导发展低碳城市是寻找新的经济增长点，实现低碳发展和可持续发展的必经之路，是利用城市后发优势，实现跨越式发展的良好契机，也是开拓新型城市发展理论和规划理论的有利契机。低碳城市发展规划要求城市构建低碳的产业体系、基础设施和能源体系，实现低碳的公共服务供给，采取低碳模式的生态建设、环境保护与环境治理手段，并充分考虑城市发展的开放性，把城市低碳发展的外部效应纳入城市低碳规划目标。低碳城市发展规划是城市发展规划的创新性探索。

《低碳城市规划的内涵及理论和行动探索》

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文章名称： 低碳城市规划的内涵及理论和行动探索

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