对政府投资建设项目审计的几点思考

　　摘要：随着政府对西部投资力度的加大，加强基础设施和建设项目审计是非常必要的。本文主要从政府投资项目在建设中存在的问题的原因以及相关的对策和思考两个主要的方面进行了全面的论述。
　　关键词：政府；项目审计；问题；对策
　　近几年，随着国家对西部地区投资力度的加大，各级政府固定资产投资规模呈逐年递增的趋势，尤其是交通、环保和城市基础设施等政府投资建设项目，为改善边远地区生活条件，提高人民生活水平，加强生态建设和环境保护，拉动经济社会全面发展发挥了重要作用。但从审计部门所掌握的情况看，有些政府投资项目建设中存在负债建设、拖欠工程款、投资效益低下、挤占挪用专项资金等不容忽视的问题，究其原因，与当前投资体制中的弊端及干部考核指标体系不科学等等不无关系，需要引起有关部门的重视。
　　一、政府投资项目在建设中存在的问题及原因分析
　　问题一：地方政府投资项目负债建设，政府债务负担逐年加大。
　　目前，各级地方政府大规模举债建设，债务负担呈现明显增长态势。这些政府债务，从其借款渠道看，主要有金融机构贷款、国际金融组织借款、国债转贷资金、施工单位垫资等等；从其表现形式看，有的是显性的，有的是隐性的；从其借款主体来看，或由政府出面，或由财政出面，或由各专业部门、单位出面，但归根结底都属于政府举债；从其借款规模来看，部分地区已超出其能力承受范围。
　　地方政府大规模举债建设过快弊大于利。西部地区地方财政普遍困难，自筹建设资金能力弱，加上客观存在的投资大、收益慢的现状，缺乏吸引社会民间资本的基本条件，除矿产资源开发外，引入民间投资建设几乎不可能，地方政府为改善基础设施硬环境，只能依靠各种借款来搞建设，投资风险不断向政府集中。应该说负债资金的投入为加快城市基础设施和公共环境建设起到了积极的推动作用，同时也在一定程度上缓解了加快经济发展所需资金投入与可用财力相对不足的矛盾。但还没有建立一整套有效运行的政府负债的管理机制和相应项目绩效评估制度，高额负债的趋势必然引发一系列的问题，若不加以规范和管理，一方面将会破坏市场经济的信用秩序，危及各级地方政府的信誉和权威，另一方面容易引发财政危机，对社会稳定和财政工作构成不容忽视的潜在风险。它的负面作用主要表现在：一是偿债压力逐年增大，偿债能力本身不足，长此下去，将影响地方可持续发展。二是举债资金脱离了公共财政的监管和地方人大的监督，容易失控，部分债务体现在交通、城建等专业部门，未纳入政府债务规模，造成政府债务反映不实。三是给社会带来不安定因素。施工企业垫资建设项目资金来源无可靠保障，造成长年拖欠工程款，不但不能保证建设项目按时按质按量完成和运行，还会加重施工企业负担，影响施工企业的生存和发展。
　　《预算法》等有关法律法规严格禁止地方财政出现赤字和地方举债，为什么各级地方政府普遍出现大额举债建设的问题呢？分析其原因，主要如下：一是地方政府财力不足，发展依赖举债。目前财政体制下，地方政府财权、事权匹配不规范，庞大的事权没有相应的财权作保障，为解决地方经济发展与地方财力不足的矛盾，只能另辟蹊径----举债。二是干部考核指标单一，片面追求所谓政绩。我国现在实行的干部考核办法，总是拿些单一的指标作参考，这些指标的制定，往往含有计划色彩，而且还含有一些非理性的主观愿望成分，特别是从上到下的层层传导机制，势必造成一些地方领导为达标或追求自身功绩，不惜举债建设。三是地方政府举债约束机制弱化。国家明确规定不允许地方政府出现赤字或举借债务，但没有可行的约束机制，造成“寅吃卯粮”的现象比比皆是，甚至有失去控制的危险。四是投资体制不完善。一些建设项目立项审批时，缺少科学论证环节，忽视建设资金来源合规性审查。五是部门领导者债务责任不落实，缺乏统一的监督约束机制。债务责任未与权、责、利直接挂钩，这种管理模式势必产生只要银行给贷款就要的思想，至于债务风险则认为是政府和银行的事，因此产生形象工程和政绩工程就不足为奇。
　　问题二：地方配套弄虚作假，审计信息失真。
　　当前的投资管理体制下，几乎所有国家大型固定资产投资建设项目都要求在资金方面层层配套，尤其是生态治理、农业开发、林业、水利和公路建设项目。对于西部经济不发达地区来说，地方可用财力仅仅能够维持工资发放和基本运转，自筹建设资金承受能力有限，地方配套资金根本无法落实。从近年审计情况看，地方配套资金能够到位的微乎其微，地方政府往往采用虚报瞒报蒙混过关，有意做大项目、多报项目支出预算，骗取国家和上级投资。为应对上级部门各项监督检查，有些项目实施部门单位为掩盖事实，干脆假戏真做，通过开取正规窗口税票形式将工程项目建设资金虚列转移，再以配套资金形式入账。地方审计部门查出这类问题时，基于各种原因，通常不能向上级审计部门如实反映。
　　目前，这种虚假配套现象非常普遍，应该从政策上来找原因。分析其原因主要有以下几点：一是各项配套资金过多，超出地方财政承受能力。二是地方保护主义作祟。为套取国家投资，片面追求本地区经济利益，地方政府和有关部门单位领导漠视各项财经法规和财经纪律。三是投资体制不尽合理，项目资金层层配套的科学性有待商榷。
　　审计认为，这种资金层层配套的形式，利少弊多，应当引起足够重视。其一，经济落后地区在配套资金无法落实的情况下，固定资产投资建设项目“报大建小”，个个如此，必然造成当地固定资产投资规模统计数据不真实，影响宏观调控政策的制定和实施。其二，配套资金不到位造成建设项目资金缺口大，容易导致一些部门只追求建设项目数量，不求项目质量，留下工程质量隐患。其三，在虚假配套过程中，大额现金交易发生频繁，有些部门单位往往从中处理一些隐蔽性支出内容，部分资金失去监督，容易滋生腐败问题。而且，大量正规的窗口税票成为弄虚作假的工具，加大监督部门工作难度。
　　问题三：项目申报与实际不符，挤占挪用屡查屡犯。
　　近几年，国家逐渐加大对边远地区重点项目的投入力度，例如通乡（村）公路建设、教育、医疗、小型农田水利等基础设施。这些专项建设资金的使用情况到底如何呢？从审计结果了解情况看，这些资金的安排与具体项目的实施存在着较大偏差，各地不同程度地存在虚假申报项目、调整已批复投资计划、挤占挪用项目资金、改变投资方向等问题，使国家资金未能达到预期的使用效果，财政资金使用效益不能得到充分发挥。主要表现有：一是部分项目多头重复申报，套取国家专项资金，将超额获取资金或挪用于其他建设项目、或用于抵顶配套资金。二是部分项目早已建成，虚假申报成功后，套取资金用于归还欠账，或者挪作它用。三是部分项目迎合国家投向重点，编造工程内容进行申报，申报成功列入投资计划后，再根据地方实际进行调整使用。四是对挤占挪用问题性质认识不到位，认为无关个人利益，是为地方利益考虑，造成屡查屡犯，不能有效遏制。另外，有些建设项目虽然按照要求实施并交付使用，但由于脱离地方实际，成为闲置项目，造成国家建设资金效益差。
　　上述问题在各行业的基本建设项目中不同程度地存在，究其原因，与部门利益、小团体利益膨胀有关，但更为主要的原因是：其一，部门之间、部门与地方之间投资管理事权不清，各种专项建设名目繁多，建设内容互相交叉，相互间缺乏必要沟通和协调，造成有些项目重复设置，存在多头审批的现象。其二，中央专项投资项目管理过多过细，投向决策缺乏严密的科学论证，主观随意性较大，脱离地方实际，地方政府对专项资金缺乏使用自主权，投资管理既存在“缺位”，又存在“越位”。其三，专项建设规划编制和项目前期工作不到位，行政审批代替科学投资决策，导致一些投资效益低下，资金使用效益不佳。
　　问题四：施工单位和个体变相征集现象屡见不鲜，严重影响建筑市场正常秩序。
　　近几年，审计人员在地方政府固定资产投资审计项目中屡屡发现，建筑市场中存在施工单位和个体变相征集行为，实质上是无证承包和借用他人资质进行工程承包。这种行为的弊端如下：其一，征集单位和个体从技术装备、施工经验、组织能力和管理水平上都很难达到工程要求的标准，对工程质量、安全、进度等难以实施有效的控制。其二，征集者多数为个体包工队，并非正规施工企业，流动性较大，给税务机关的征税工作带来困难，为偷税逃税提供了客观条件。其三，征集者为争取建设单位和被征集单位的信任，往往用金钱开路，打开关系之门，成为建筑行业不正之风的重要源头。
　　审计部门和相关部门虽然从多方面入手治理，但征集现象仍然没有从根本上得到遏制。究其原因，主要是：第一，项目法人责任制和工程质量终身负责制执行不力，投资责任主体责任意识、风险意识差，给征集者可趁之机。第二，建筑安装企业资质监督管理不规范，建设行政主管部门查处力度不大，使征集者存有侥幸心理。另外，有关法律法规虽然明确规定不允许无证承包和申请、出借资质行为，并有具体处罚办法，但由于这些法律法规的执法主体不是审计部门，致使审计处理处罚决定缺乏力度，不能有效制止这类问题的发生。
　　问题五：固定资产投资审计执法环境不佳，审计风险大。
　　政府投资建设项目在建设过程中涉及技术、经济、管理等方方面面，具有较强的技术经济综合性特征，这个特征决定了投资审计工作周期长、内容多、技术经济性强、审计方法复杂、审计范围广、审计要求高、审计工作难度大。现阶段，投资审计人员知识结构不尽合理，审计所面临的执法环境复杂，投资审计风险越来越大。
　　主要表现和形成原因有：第一，固定资产投资建设项目地方审计管辖范围与实际脱节，大量投资项目成为审计盲区。根据《审计法》及有关规定，地方审计机关承担以地方投资为主的建设项目和地方审计机关管辖的各单位投资为主的固定资产投资建设项目审计，但目前国家建设项目投资主体趋于多元化，从而出现一方面地方审计机关对当地众多国家建设项目因审计管辖不能审计，另一方面，审计署又难以对各地中央投资的国家建设项目进行审计。同时，由于投资主体和投资比例频繁变化，使审计管辖权也处在不断变化之中，地方审计机关难以把握，必然使大量建设项目失去监督。第二，固定资产投资审计依据混乱，操作困难。建设项目的特性决定了其管理依据来源于建设、施工、交通、水利等各行各业的归口管理部门，审计法规依据涉及到财政预算管理体制、投资融资体制和工程建设管理体制等诸多方面法律法规，繁杂的法规依据，容易造成审计人员在审计定性时运用不当，势必带来一定的审计风险。第三，《审计法》与《合同法》部分条款矛盾冲突问题不能得到明确解决，《建设项目审计处理暂行规定》部分条款与目前审计环境不相适应，而行业部门的法律法规执法主体是各专业主管部门，给审计执法带来难度，审计风险较大。第四，建筑市场不规范，无序竞争行为比较严重，由于审计手段有限，对于招标投标过程中的暗箱操作、泄漏标底、行贿受贿等舞弊行为力不从心，审计风险难以规避。第五，地方审计部门人、财、物均归地方管理，地方保护主义在相当程度上干扰了审计监督活动，影响了审计执法质量。另外，投资审计力量不足、审计人员知识结构不合理，也是造成审计质量不高、审计深度不够、审计风险大的重要原因。
　　二、对政府投资建设项目出现问题的审计对策与思考
　　对策一：完善政府负债管理机制，探索科学的领导干部经济责任考核评价体系，防止财政风险。
　　针对地方政府负债成因复杂、隐蔽性强的特点，政府要完善管理机制，加快投融资体制改革步伐，拓宽融资渠道，改善投资结构，缓解政府负债的大量积累。当务之急是摸清各级地方政府负债的规模、结构、风险等级以及偿债能力，建立政府债务资料数据库，将政府负债纳入预算，建立偿债基金，使债务由隐性变为显性。在摸清底数的情况下，控制新债，明确责任，分类处理，逐步化解。
　　政府要用预算机制和公共财政原则约束部门举债使用和偿还行为，建立健全政府负债管理体制，强化监管约束机制，逐步建立借、用、还相衔接，责、权、利相一致的债务运作机制，加强对负债建设项目的绩效评估，提高举债建设的有效性。同时，要将政府债务纳入领导干部经济责任考核范畴，增强债务风险防范意识，探索建立科学的领导干部经济责任考核评价体系，使政府及其相关部门领导慎重举债，防止其片面追求形象工程和政绩工程。
　　对策二：完善投资项目和资金管理办法，强化项目和资金安排的科学性，提高资金使用效益。
　　针对目前普遍存在的虚假配套和虚假申报项目的问题，中央要逐步压缩基建专项拨款规模，相应增加一般性转移支付规模，由各地根据实际情况统筹安排，改变以往投资管理过多过细的做法，适当扩大地方政府的自主决策权。同时，完善投资项目专款管理办法，根据科学合理的计算依据、计算方法安排资金，减少随意性，在安排有些资金时，只指定资金的使用方向，不具体到每个项目，由地方根据实际需要确定具体项目和规模，充分调动地方对决策的参与度，提高地方使用资金的自主权，使项目拨款科学化、制度化、规范化、透明化，保证资金的使用效益，
　　对策三：推行“四项制度”执行，加大违法违纪问题惩处力度，规范建筑市场秩序。
　　目前，固定资产投资领域是我国经济方面违法违规的高发区，必须加强对市场主体的管理，推行执行项目法人制、招投标制、监理制和合同制“四项制度”，实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”，严格责任追究制度，禁止无资质的企业和无执业资格的人员进入建筑市场。
　　作为审计部门，要抓住建设项目招标投标活动、项目审批、建设合同签订和执行、工程价款结算等重点环节，审深审透，防范审计风险。各行业主管部门应协同监督部门严格依法处理违法乱纪行为，涉嫌犯罪的应移送司法机关追究刑事责任，决不留情，使违法犯罪分子得到应有惩处，进一步加大建筑市场的整治力度，加快建立统一开放、竞争有序的建筑市场。
　　对策四：完善投资审计法律法规，明确审计监督权限，营造一个良好的审计执法环境。
　　针对政府投资建设项目审计执法中存在的问题，笔者建议：其一，国家有关部门尽快立法，解决《审计法》与《合同法》条款之间相互矛盾的问题，保证法律法规依据的统一性，保障审计机关依法对建设项目工程造价进行审计。其二，审计署等六部委需尽快修订《建设项目审计处理暂行规定》，确保国家建设项目审计处理更加适合当前形势。其三，在修改《审计法》时，明确审计机关有权依据各行业专业法律法规对相关违纪违规问题进行处理处罚，为审计执法提供法律保障和支持。其四，地方审计机关固定资产投资审计管辖范围除国家重大、重点建设项目外，应实行属地管辖，即地方属地内实施建设项目归当地审计机关管辖，消除审计盲区，减少审计风险。
　　加强政府投资建设项目管理是落实科学发展观、构建和谐社会的当务之急，也是从源头防止腐败发生的重要保障。作为审计部门，我们在肯定投资拉动经济增长所显见的社会效益的同时，更要关注各类不良倾向性问题，及时发现，及时向有关部门反映，为全面解决国家宏观政策当中的具体问题当好参谋、做好服务。

《对政府投资建设项目审计的几点思考》

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