土地开发整理后期管护模式初探

　　摘要：土地开发整理在提高农业生产效率、改变农业生产方式、改善农村生态环境、增加农民收入等方面的作用已逐渐突显，但“重建轻管”的现象，严重影响了项目建设成果有效持久地发挥作用。本文首先分析了土地开发整理后期管护问题的产生原因，然后总结了部分省市的先进经验，最后结合天津市的实际情况，提出了相应的管护模式。
　　关键词：土地开发整理，后期管护，模式
　　
　　近几年，我国土地开发整理事业发展迅速，各地相继建成了一批批项目，土地开发整理在提高农业生产效率、改变农业生产方式、改善农村生态环境、增加农民收入等方面的作用已逐渐突显。但同时随着土地开发整理工作的逐渐推进，“重建轻管”的现象也逐渐暴露出许多问题，沟渠堵塞、泵房设施被盗、道路桥梁损坏、防护林毁坏等现象屡见不鲜[1]，严重影响了项目建设成果有效持久地发挥作用。土地整理项目的实施是阶段性的,而工程管理却是长期性的，“三分建、七分管”，如何做好土地开发整理后期管护已经成为一个亟待解决的问题。
　　一、土地开发整理后期管护问题的产生原因
　　目前，许多省市认识到了土地开发整理后期管护的重要性，并加强了管理力度，但是，总体来看，仍存在很多问题，产生问题的原因是多方面的，总结起来主要有以下几方面：
　　1、项目前期可行性研究、规划设计深度不够，影响后期管护工作
　　有的项目在可行性研究时没有进行深入的调查研究和征求当地农民群众的意见，而是凭借个人的主观意志，致使项目的规划方向不合理；有的项目规划设计时不进行认真仔细的勘查、测量和收集相关资料，闭门造车，生搬硬套规划模式，造成规划方案不切实际；有的项目规划设计深度达不到施工设计要求等，导致部分工程设施不实用甚至无法使用；有的项目规划设计时没有考虑工程后期管护问题，造成后期维护不方便或维护成本太高。[2]
　　2、现代大农业与传统农业生产方式的矛盾造成后期管护困难
　　按照现代化农业要求，土地开发整理项目工程设施规划布局是整体规划，综合利用，这样才能发挥工程设施的综合效益。但是，由于农村实行土地承包责任制，绝大部分耕地由村组发包给农户单家独户耕作，农民只顾自己土地上的工程设施与自身的利益关系，不去考虑全局的利益，致使一些综合利用的渠道被破坏，从而影响整个工程设施的综合利用效益。农业现代化的要求与包产到户的传统农业生产模式产生矛盾，致使工程后期管护困难。
　　3、后期管护制度体系不健全，责、权、利不明确
　　目前，国家对于土地开发整理项目工程后期管护的制度体系不健全、相关制度还不完善，还处在研究和探索阶段。同时各地普遍存在“重建轻管”现象，只是片面强调已建设了多少个项目，而对于项目建成后如何进行管护，如何才能持久地发挥作用，则不去进行深入的研究。项目竣工后只是简单地将项目移交给项目区所在的村委会管护，没有明确工程后期管护者的职责、义务和权利以及确保管护方案落实的相应措施，造成项目后期管护相互推卸责任，管护效果不理想。
　　4、缺少资金保障，造成后期管护难落实
　　目前，各地没有明确有效的后期管护经费来源。一方面，在规划设计过程中没有将这部分费用列入预算，项目竣工后工程即交付当地村民使用，建设单位不再负责工程的后期管护；另一方面，以农业为主的村组大多经济基础薄弱，很难有多余的资金拿来作为专门的管护经费。因此，由于管护经费无着落，造成后期管护很难落实。
　　5、公众参与意识淡薄，后期管护积极性低
　　目前，大部分农民都知道土地开发整理是一项民心工程，但一旦涉及到个人利益就会产生消极、被动和抵触情绪，难以积极配合。很多农民只有在使用各种设施的时候才会体会到它的重要性，而平时却不注意维护，缺乏主人翁思想，甚至个别村民对已经建成的设施进行毁坏，造成后期管护工作陷入被动局面。
　　二、各地土地开发整理后期管护经验
　　为了进一步发挥土地开发整理的综合效益，各地在工作过程中，积极探索，寻找适合当地的工程后期管护模式。
　　1、山东省临沂市“四大模式”的后期管护模式
　　临沂市在土地开发整理工作中紧紧围绕“四个环节”，认真推广“四大模式”，建立健全了土地开发整理工程后期管护工作的长效机制。
　　一是采取“多措并举舆论优先”的模式。通过利用电视、广播、报纸及宣传栏等进行广泛宣传，牢固树立建管并重的指导思想，提高广大群众参与管护的积极性；二是推进市场化运作模式。充分利用项目建设成果，将土地开发整理中的新增耕地以及泵站、防护林、硬化渠道等主要工程承包给个人，通过市场化运作，筹集资金；三是推行目标责任制模式。针对工程中不容易推行市场化运作的基础设施部分，项目竣工交付使用后，村集体根据区域划分为若干地段，将工程管护工作落实到具体的责任人，使工程管护工作纳入“全民防护”网络；四是推行合同管理制模式。土地开发整理项目验收合格后，镇政府便与各受益村签订管护合同。合同规定：受益村必须对项目区所有财产管护好，保证其正常运转。此外镇政府还定期统一组织有关人员以及所属各村负责人对农田水利设施进行检查，发现问题责令所属村限期维修。[3]
　　2、湖北省襄樊市南漳县“三加制”的后期管护模式
　　南漳县在土地开发整理项目后期管护上，采取责任制+共有制+拍卖制的“三加制”管护模式，将落实管护责任制、产权利益共有制、管护经费源于拍卖制有机结合起来，较好地解决了项目管护难题。
　　项目竣工验收后，项目区内的主渠和农渠分别交由项目区所在地的水利服务中心、当地村委会进行管理、维护。小型堰塘、泵站等单体设施以及防护林网则通过拍卖的形式落实管护主体，所得资金用于项目管护。同时将新增耕地的承包费中15%用于管护经费，并且以合同制的形式约定地方政府水利水务中心每年从收取的水费中提取8%交由村集体用于后期管护，从而达到工程设施“有人管、有钱管、管的住”的目的。[4]
　　三、天津市土地开发整理项目后期管护模式探讨
　　天津市开展土地开发整理工作起步较晚，但近几年，发展势头迅速，相继建成了100余个项目，对于改善农业生产条件、促进经济发展起到了积极的作用。同时，后期管护问题也是日益显现，针对天津市的实际情况并借鉴其他省市的先进经验，提出以下建议：
　　1、科学规划，合理设计
　　项目规划应因地制宜，适应当地农村经济发展水平。规划设计人员应认真踏勘现场，细致了解项目区的田、水、路、林等现状及周边配套设施，广泛听取当地村民的意见，充分尊重当地农村的生产生活习惯，并结合相关规范要求，科学进行规划设计，确保方案切实可行，并考虑工程后期管护的低成本等，使工程能够长久地发挥效益。[5]
　　2、构建管护体系，健全管护体制
　　构建以国土资源管理部门为领导、村委会为主导、农户和专业管护人员参与的一个明确的管护主体体系；构建以工程管护制度为核心，领导责任制度为保障，奖惩制度为促进的制度体系；构建以财政补贴、预算预留与受益农户集资相结合的多渠道管护资金的筹集体系，形成“主体明确、制度健全、资金有保障”的管护体制，达到“有人管、有钱管、管的好”的目的。
　　3、建立管护制度，强化管护措施
　　建立健全工程管护制度，明确相关部门、单位和个人的责、权、利。建立工程管护制度，明确管护单位、主要负责人、管护责任人及各自的权利、职责等；建立工程管护资金保障制度，明确经费的筹措渠道，建立资金的收缴、使用、审批、监督责任；建立奖惩制度，对工程管护做得好的，要给予适当的奖励，对管护工作做得不好、群众意见大的，追究其相关人员的责任。同时强化细化管护措施，做到细致、全面、切实可行。最终使后期管护走上规范化、制度化的道路。[5]
　　4、多方筹措资金，保障管护经费
　　通过多种渠道筹措管护资金，具体可以通过以下几种渠道：一是国家财政补贴。在项目设计过程中，将后期管护费用列入预算，由建设单位负责项目竣工后的若干年的工程管护。二是乡镇进行适当补助。由乡镇从财政收入中列支部分资金，用于工程后期管护费用；三是新增耕地承包费。将新增耕地进行承包，将所得费用用于工程管护；四是以工程养工程。将项目中的泵站、机井等主要单体设施进行出租或承包，将收益用于工程后期管护。[7]
　　5、加强宣传，调动积极性
　　充分利用电视、广播、报纸及宣传栏等各种形式，进行广泛宣传。不仅要宣传土地开发整理事业的重要意义，提高对土地开发整理的积极性，同时要宣传土地开发整理工程与农民的利益关系，提高农民的参与性，让农民积极行动起来，参与到工程的后期管护工作中来，形成一种爱护工程、维护工程的良好氛围。
　　综上所述，土地开发整理项目的后期管护是实现土地整理工程综合效益长期发挥的保证,也是对实现农民增收、农业增效、保持农村经济可持续发展的有效措施,建设与管护并重必将是未来土地开发整理项目开展的趋势。
　　
　　参考文献：
　　1.李佑山.探析土地整理项目后期管护体系的建立.现代农业科技,2008（10）.
　　2.王永刚,赵亮等.辽宁省土地开发整理项目工程后期管护有关问题探讨.国土资源,2008.
　　3.冯连伟,陈军伟.临沂市土地整理工程后期管护工作的经验.山东国土资源,2008(3).
　　4.鲍金生,白世明等.内蒙古土地开发整理项目后期管护模式的探索.区域经济,2009(7).
　　5.曾宪孝,彭德和.土地开发整理项目工程后期管护问题的初步探讨——以安乡县为例.国土资源导刊,2006(5).
　　6.吴新颜.浅谈土地整理的后期管护工作.中国农业信息,2008(9).
　　7.邢晓娜,张宏敏.土地开发整理项目后期管护研究.科学决策,2008(10).

《土地开发整理后期管护模式初探》

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