市级突发公共事件应急管理体系研究

　　摘要：以秦皇岛市为例，对市级突发公共应急管理体系建设的现状、应急管理不同阶段面临的主要问题、改进措施和保证应急管理体系有效运行的制约因素进行了系统的分析和诊断，提出了解决这些问题和制约因素切实可行的途径和方法。
　　关键词：突发公共事件，应急管理，自然灾害，事故灾害，公共卫生事件，社会安全事件
　　1引言
　　据国际货币基金组织（IMF）统计资料：我国2001年人均GDP已达到1038美元，2006年人均GDP达到2022美元，2008年人均GDP已达到3315美元，这标志着我国大中城市城市进入快速建设期和发展期，同时也迈入了“非稳定状态”的危机频发期。据资料表明，我国的GDP已连续多年平均保持了8％的高速增长，却很少人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失竟高达6％[1]。如何高效利用有限的资源，有效地预防和应对突发公共事件，提高对突发公共事件的快速反应和抗风险能力，是各级政府和相关部门面临的一个新课题。
　　表1突发公共事件的类型划分[2]
　　类型 突发公共事件例示
　　自然灾害 水旱灾害：台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等；气象灾害：地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等；地质灾害：森林火灾和重大生物灾害等；海洋灾害；生物灾害；森林草原火灾等
　　灾难事故 民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等
　　公共卫生
　　事件 突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件
　　突发社会
　　安全事件 重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件
　　22007-2008年秦皇岛市发生的突发公共事件及对经济社会发展的影响
　　2.1自然灾害
　　2007年，秦皇岛市发生较大级别以下事件38起，死亡2人，直接经济损失5.81亿元，同比上升69%。受灾农作物10.1万公顷，受灾人口122万。
　　2008年，秦皇岛市自然灾害总体损失与上年相比有较大下降。农作物受灾面积92.26千公顷，成灾面积60.1千公顷，绝收面积达4.43千公顷，受灾人口117.9万人。
　　2.2事故灾害
　　2007年，秦皇岛市发生较大级别以下事故592起，死亡161人，受伤389人，直接经济损失371.4万元。
　　2008年，秦皇岛市共发生各类伤亡事故421起，死亡177人，受伤319人，直接经济损失473万元。
　　2.3公共卫生事件
　　2007年，发生较大以下级别事件4起，波及（暴露）1762人，发病113例，无死亡病例发生，经济损失2万元。未发生食品、药品和医疗器械、动物疫情等方面的突发事件。
　　2008年，公共卫生应急管理工作取得了较大成绩，实现了零报告，未发生等级以上传染病疫情、食物中毒和食品安全等突发公共卫生事件。发生奶牛炭疽病例3例，但未造成人员感染。
　　2.4社会安全事件
　　2007年，发生较大级别以下事件13起，同比下降50%。立各类刑事案件12999起，破获8329起；破命案现案65起，破案率95.6%；抓获网上在逃人员772名。
　　2008年，全市共发生群体性事件、刑事案件等社会安全事件14583起，同比下降8.17%。其中，发生突发群体性上访143起，同比上升18.2%。
　　3保证市级应急管理体系有效运行所面临的主要问题和改进措施
　　
　　通过对多个市级应急管理的调研和走访，现将市级应急管理体系有效运行所面临的主要问题和改进措施归纳如下：
　　表2按照公共应急管理阶段划分各阶段存在的问题和改进的措施
　　阶段 存在主要问题及原因 改进措施
　　预防阶段
　　（防灾） 1、缺少社会突变状态下的预警机制，预警意识淡薄；
　　2、城市应急管理资金投入不足，物质储备欠缺；
　　3、应急管理体系条块分离；
　　4、预警信息管理系统严重滞后。 1、增强突发公共事件的忧患意识,制定预警机制，加强应急专业知识培训；
　　2、在市级财政预算中列支充足资金，并采购相应的应急物资储备；
　　3、制定切实可行的应急管理体系；
　　4、增加预警信息管理系统软硬件配置。
　　准备阶段
　　（备灾） 1、联动机制还不健全；
　　2、重视预案，轻视预警；
　　3、人员整体素质欠缺与人才队伍建设滞后；
　　4、应急预案演练较少，基本没有社区和市民参与。 1、健全完善联动机制，着力提升协调联动能力；
　　2、在重视预案的同时，要加强和完善预警机制；
　　3、增加应急知识培训，增强人员整体素质，加强应急管理专业人才培养；
　　4、加大应急预案演练，扩大宣传力度，让社区和市民广泛参与。
　　应急救助阶段
　　（救灾） 1、应急权责不明确；
　　2、缺少抢险救灾专业队伍；
　　3、资源调配缺乏计划；
　　4、缺乏信息公开机制和处理机制；
　　5、没有应急救助资金收支管理制度。 1、在应急救助过程中，明确权责；
　　2、加强突发公共事件抢险救灾专业人才培养；
　　2、制定资源调配计划；
　　3、建立健全信息公开机制和处理机制；
　　4、建立健全应急救助资金收支管理制度。
　　灾后恢复
　　（重建） 1、恢复重建缺乏整体规划；
　　2、社会力量参与机制不完善；
　　3、缺少调查评估机制。 1、制定灾后恢复重建整体规划；
　　2、加大宣传，完善社会力量灾后恢复机制；
　　3、制定调查评估机制。
　　4保证市级应急管理体系有效运行的制约因素和原因
　　通过对多个市级应急管理的调研和走访，现将市级应急管理体系有效运行的制约因素和原因归纳如下：
　　4.1突发公共事件应急管理意识有待进一步提高
　　突发公共事件应急管理者对应急管理有待进一步提高，管理者在应急管理的过程中，缺乏对突发公共事件应急管理的认识，这直接导致对突发公共事件的处置能力不足。
　　4.2市级应急管理资金投入明显不足，成为制约应急管理的关键因素
　　为了在应急管理中使网络信息系统建设与维护、预案编制、应急计划、应急演练等各得到充分的保障，政府应急管理部门应当配备充足的资金作为后盾。应急管理资金的投入明显不足，主要是没有建立应急预算制度，应急管理部门的工作运转经费没有纳入财政预算；同时缺乏深入分析和评估未来一个时期可能的突发性支出的应急管理预算。
　　4.3应急预案的可操作性不强，应急预案演练少，应急物质保障欠缺
　　由于认识上的差距，加上财政投入的不足，政府对突发公共事件的应急管理还仅限于纸上的预案。尽管近些年来，应急预案演练的次数明显增多，但部分预案只是参照上级的预案仿制而来，只具有文字上的表述作用，或者只是应付上级检查所用，缺乏思想上、技术上实战演练的检验，甚至部分预案缺乏实施的物质基础和系统保障，应急预案的可操作性不强，更难以达到随机应变的程度。另外，应急物资数量、种类较少。因此，一旦突发公共事件发生，必然导致启动预案时不能充分发挥作用，甚至还会出现手足无措的窘境，以致达不到预期的效果。
　　4.4应急研究和应急人才的匮乏，应急能力难以提升
　　应急管理人才队伍建设水平的高低也是影响应急组织体系能否有效运作的重要因素，应急管理人员的素质和技能与应急管理的绩效休戚相关。人员整体素质欠缺与人才队伍建设滞后的问题是制约政府应急管理能力提升的一个重要因素，加大力度引进高水准的专门性人才，加强相关人员的教育与培训，积极推进应急管理人才队伍建设，也是应急管理建设的当务之急。
　　5建议
　　市级突发事件应急管理能力建设是一项长期的、艰巨的工程，城市突发事件应急体系的建设并不是一朝一夕的事情，而是一项长期持续、艰巨复杂的任务，需要政府各职能部门协调配合和整个社会的参与。
　　
　　参考文献
　　[1]菅强主编.中国突发事件报告[M].北京：中国时代经济出版社，2009.1
　　[2]《国家突发公共事件总体应急预案》[R].北京:国家突发公共事件总体应急预案,2006.1.8
　　[3]秦皇岛市统计局.《秦皇岛市2008年国民经济和社会发展统计公报》，2009.12.31
　　[4]张长云.加强应急预案体系建设提高应对突发事件能力，2009.8.22

《市级突发公共事件应急管理体系研究》

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