浙江省新农村建设规划中的难题与对策

　　摘要：本文以浙江省开展的“千村示范、万村整治”工程为背景，以解决这一工程在地方基层规划和实施过程中的主要难点为目标，通过对影响工程规划与建设的三元主体的思想理性与行为特征的分析，指出规划部门所面临的复杂的工作环境，提出了解决问题的相应思路与对策。
　　关键词：“千村示范、万村整治”三元主体新农村规划
　　
　　2003年以来，浙江省委、省人民政府实施了“千村示范、万村整治”工程，并将其作为推进全省城乡一体化工作的起点，目前这一工程的规划工作已接进尾声。与前几年的工作相比，由于这次规划涉及的对象是利益主体非常明确的农民，使得往常城市规划过程中流于形式的、被动的“公众参与”一下子变得主动、普遍与真实。规划师和规划管理部门也体会到了由农民朋友给他们带来的对规划的全新感受：规划不再是“一言堂”或领导一句话，而是真真切切的多元利益协调过程！小小的“村庄规划”使规划的工作导向不得不从“领导层”走向“领导层、管理层与基层”三方协调的轨道。否则，农民不同意或心里有疙瘩，规划实施过程就将困难重重。本文通过对影响“千村示范、万村整治”工程规划与建设的三元主体（领导层、管理层、基层）的思想理性与行为特征的分析，揭示当前新农村建设规划所面对的复杂工作环境，提出解决问题的对策思路。
　　1、新农村建设过程中三元主体的思想理性及行为特征
　　（一）领导层——政治理性下的政府失灵
　　各级政府领导根据各自政治理性的不同，大致可以分为三类：（1）追求某种政治信念，切实履行公共服务职能。如本次“千村示范、万村整治”工程是浙江省委、省政府依据现实发展形势，按照“三个代表”重要思想和十六大提出的统筹城乡经济社会发展要求而推出的消除城乡二元结构、坚持城乡协调发展、推进城乡一体化进程的一大举措，是促进农业发展、农民增收、农村进步，加快全面建设小康社会和提前基本实现现代化步伐的重要战略部署。（2）追求权势与声誉，但决策也会反映多数社会公众的偏好。如本次工作虽然得到了各级政府领导的认可，各级地方政府也相应出台了各种政策措施，并把“新农村”建设作为近年“为民办实事”几大工程之一，但心态不同，意图各异，有些人想借此噪名，乘机升迁，因而免不了搞形式主义。（3）追求个人经济利益，决策反映极少数利益小团体的偏好。如有些人利用这次工作带来的各项优惠政策，象财政拨款、土地划拨、商业信贷等，为自己或某些小团体打起小算盘，出现了寻租行为与腐败现象。可见理性是以自我为本体的主观存在，表现为个人分别依照自我独特的主观价值参考体系，在既定的各种条件下，采取自以为是的博弈策略，为尽可能充分实现自我判断的主观价值行动。各级地方政府领导表现出来的不同政治理性使得新农村的规划与建设被赋予复杂的政治含义，规划师和管理人员面临着不同政治理性的干扰与抉择。如当前正在进行的新农村试点工作中，大多是由县市长牵头，一把手领导亲自把关从规划到实施的各个环节，并责成相关部门解决试点村的建设资金。“要算政治帐，不要算经济帐”，这种“一杠子插到底”的长官牵头工程由于是在急功近利的行政目标导向下，并且是所有职能部门一路绿灯的情况下实施的，所以极易导致“政府失灵”，为后期大量村庄建设工作留下隐患，可续性差。
　　（二）管理层——社会理性下的规范失灵
　　管理层是指各职能部门，具体负责新农村的规划、建设与管理过程，并以社会公共利益维护者的身份而存在。“没有规矩，不成方圆”，管理部门的职能就是依据规范来管制市场行为，保护公共利益和社会长远利益，防止“市场失灵”。然而，在当前社会制度和发展环境下，管理层工作依据的规范却面临着双重挑战：一是“权威性”规范，即主要领导的意志，管理部门在承担着地方村镇建设管理职能的同时，有时又不得不屈服于地方主要领导人的“规范”，承受着来自领导层为了追求规划的超前性而屡屡突破正常规范的巨大压力；二是“僵化性”规范，即过时但未修改或废弃的规范。原有的一些村镇规范标准已远远落后于当前浙江农村经济社会发展的现实，套用这些老规范，村民根本无法接受；但在新规范出台之前，管理部门只能“因循守旧”，不敢拥有较多的自由裁量权，由此免不了同村民或规划师等其他主体发生矛盾，从而陷入“规范失灵”。管理部门的这种服从性、规范性、服务性使村镇规划与建设过程又被赋予了复杂的社会含义。
　　（三）基层——经济理性下市场失灵
　　基层村民作为真真切切的“经济人”，希望选出能给自己带来最大满足同时费用最小化的方案，其选择过程充满着经济理性。由于受自身素质的局限，加上农村各种思想陋习根深蒂固，农民难免目光短浅——只看眼前，不顾长远；只顾自身利益，忽视公共利益。因此，这种理性“经济人”的选择过程必然会伴随诸多的“市场失灵”。但如果将农民所选择的那些与政府目标、官员意图或陈旧技术规范不一致的行为，简单地看作是农民的愚昧与无知，那么不仅会深深地伤害农民，而且还会因实施成本过高导致政策目标落空等一系列后果。村庄建设不同于城市建设，其建设主体与消费主体都是农民个体，而个体的差异很大，如果一味地强调政绩目标或规范标准，不考虑建成后使用主体的就业特征与社会保障等问题，规划方案就不具备可操作性。
　　
　　2、新农村建设规划的对策思路
　　三元主体的思想理性、行为特征与相互间的博奕关系反映了“千村示范、万村整治”工程实施过程中的复杂性及其难度，如何建构三者之间的协作机制成为新农村规划与建设的关键。与一般城市规划建设模式不同，本次“千村示范、万村整治”工程由于涉及利益主体的特殊性，使得作为维护社会公共与长远利益的规划师与管理部门，更多的是面临领导层政治理性和基层村民经济理性的“两头夹击”。“领导淡化规划的严肃性，村民无视规划的规范性”是本次新农村规划建设过程中的普遍现象，这成了规划师和规划管理部门在工作过程中最大的难题，使他们经常处于一种进退两难的困境。针对“新农村”规划建设过程中出现的“政府失灵”、“规范失灵”与“市场失灵”现象，需要通过决策机制的科学化、民主化与管理程序的规范化、制度化、法制化建设，逐步建立一整套完善的新农村规划与建设管理体制，对政府失灵行为进行有效的监督，对规范失灵情况进行科学评估和有效的改进，对市场失灵情形下的建设活动加强控制，对各种利于保障体系建设的行为措施实行引导，方能使“千村示范、万村整治”工程健康有序的开展。具体而言：
　　（一）加强规划内部建设，注重编制的科学性和管理的创新性
　　要使规划部门摆脱在“千村示范、万村整治”工程中的困境，首先要加强规划内部建设，尤其要强化规划编制过程中的科学性和规划实施过程中的规范性建设，改变原先“谁官大谁说了算、谁出钱向谁偏好”的被动局面，使规划真正成为一门反对主观随意性、反映客观规律性的科学。重点要做好以下两项工作：（1）加强对当前农村经济社会的基础研究，使村庄物质环境的规划“形式”真正适合目前农村经济社会发展的“本质”需求，使规划从原先的“形态主义”走向“功能主义”和“人文主义”。只有这样，才能实现规划对农村经济和社会发展的指导意义；惟有如此，规划才能得到领导层、管理层和村民的一致认可。（2）实现规划管理方法与管理过程的的创新。长期以来，规划管理工作的重点是在城市和乡镇，对农村工作是鲜有触及，如果用原先一套较为成熟的城镇管理方法来指导农村工作，难免会是“水土不服”。农村工作的特殊性与复杂性必然要求规划管理工作在程序上与方法上的改进与创新，只有这样，你才能与“农民”这样一个社会群体实现沟通；也惟有如此，农村规划管理工作才得以顺利进行。
　　（二）加强规划外部建设，确立规划地位的法制性和权威性
　　有法不依、执法不力、违法难究，缺乏强有力的监督机制，是规划实施不力的主要“外因”。因此，加强规划外部环境建设，确立规划地位的法制性和权威性，是“千村示范、万村整治”工程得以实施的根本保障。目前各地“新农村”规划建设都建立县市长总负责制度，一方面强化了规划实施监督力度；另一方面由于缺乏领导权力的监督约束机制，使得规划的编制、实施和修改很大程度上以领导意志为转移，规划师受现实利益驱动，编制规划也往往只能以出资人利益的偏好为目标，使得规划的科学性和决策的民主性难以得到保证。为此，应该严格规划的编制、评审、报批与实施等各个环节，加强“新农村”规划和管理的法制建设，推行各环节管理监督机制，并建立上级仲裁机构和“新农村”建设专家组，完善规划职能体系，确立规划的权威性、严肃性及其法制性地位。
　　（三）引导公众参与，营造政府调控、市场调节和公共选择的多元资源配制体系
　　“千村示范、万村整治”工程在加强规划内外部环境建设的基础上，还必须发挥“公众参与”的作用，使资源配制实现效益与公平的双重目的。“公众参与”强调了规划建设中三元主体在对公共物品的配置和对私人物品的选择两方面真正发挥资源配置主体的重要性。其中，政府和管理部门在公共物品的供给上应注重发挥公共选择机制的作用；在私人物品的供给上应注重市场调节的基础性作用，同时发挥政府的宏观调控职能，使市场调节、政府调控和公共选择的多元资源配制体系协调运作，使三元资源配置主体“各得其所，相得益彰”。当然，针对农民这个特殊的社会群体，领导层、管理层和规划师要晓之以理、动之以情，对村民进行专业教育与科普讲座，使村民真正理解规划行为。

《浙江省新农村建设规划中的难题与对策》

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