环境污染治理设施的市场化运营探讨

　　摘要：我国环境污染治理设施的市场化运营通过近年来的发展，已显示出其独特优势，但由于当前市场机制及环境不完善，也面临一些问题，本文对行业发展存在的问题作了较深入的探讨，并就进一步的发展提出建议。
　　关键词：环保，设施运营，市场化，优势，困难，建议
　　
　　“环境保护设施运营市场化（企业化）和社会化”是指“专门从事环境保护设施运营或污染治理业务的环保企业（服务方）接受排污单位（委托方）的委托，进行环境保护设施专业运营或污染物的治理。环境保护设施实行社会化有偿服务，服务方自主经营，自负盈亏，承担委托责任，保证环境保护设施正常运行和污染物的达标排放。
　　国际经验表明：实施环保设施的市场化、社会化运营能从根本上解决过去那种非专业化的、效率低下的传统运营管理模式所带来的种种弊端，能够有效降低污染处理的单位成本，取得最优的经济效益、社会效益和环境效益。
　　自1990年以来，国家先后出台了一系列与城市环境基础设施建设、运营有关的法律、法规和政策，构成了市场化运营的坚实基础。如：1990年，《关于积极发展环境保护产业的若干意见》；1999年，《环境保护设施运营资质认可管理办法(试行)》；2001年《关于加快发展环保产业的意见》等。
　　在国家的积极扶持和推动下，我国环保设施运营产业取得了一定规模的发展，尤其在广东、江苏等经济发达地区，运营服务业已逐渐成为环保产业的重要组成部分，并呈现很好的市场前景。但由于资金、技术的制约，以及行业缺乏规范和引导，无论是取得运营资质的单位数量、运营项目的质量或是运营产值，都与预期有很大差距。
　　1环境污染治理设施市场化运营的优势
　　1.1实现治污企业和排污企业的“双赢”
　　传统的环保设施运行管理一般是由排污企业内部实施，这种方式限制了治理污染的活动向集约化、产业化、专业化方向发展，效率低，且成本高，企业在环保方面浪费了相当多的人力、物力，污染治理却仍难以达到要求。
　　由专业化的环保公司为排污企业提供环保设施运营服务和环境污染治理服务，这种方式适应了现代社会化大生产和市场经济体制的要求，它的好处，一方面可以将排污企业从污染治理的烦忧中解脱出来，以较低的成本实现污染物达标排放；另一方面，环保运营企业可以发挥自身的专业特长，并通过规模效应，降低治污成本，实现自身盈利。
　　笔者曾有幸参与了几个糖厂及纸厂环保项目的运营服务，实践证明，环保设施市场化运营，无论对于排污企业还是运营服务公司，都是一个“双赢”的举措。以某9.5万吨/年纸浆废水处理项目为例，经实际核算，与同规模废水设施初步对比，委托运营的项目同比可节约5%的药剂成本，10%的电耗，设施寿命明显延长，达标排放率98%以上。业主不仅从以往的环保忧虑中获得了解脱，有更多的精力专注于生产，也节约了环保管理的成本。
　　随着运营专业化服务的进一步发展，企业逐渐实现规模经营，成本的优势会更加显现。以广东某拥有27家专业电镀厂的工业园为例，园区各个厂每天的排污量在几百到几千吨不等，参考同类型企业的治污成本，吨水费用8~15元/吨不等，2003年，在环保部门的推动下，园区废水实现整合处理，由专业公司服务运营，现实际收费6.6元/吨水，规模化经营的优势可见一斑。
　　1.2有效保证企业达标排放和提高政府监管效率
　　传统的环保设施运行管理方式除了集约化程度低，运行成本高之外，还存在设施规模小，过度分散，不易监管，偷排严重等弊端。据资料统计表明，国内已建成的环保设施中，大约只1/3能正常运行，2/3的环保设施未能充分发挥效益，这既浪费了有限的环境投资（这包括了公共财政在城市环保设施方面的投入，还包括对企业治污的环保专项补贴），不能发挥应有的效益，也是环保监管困难程度的一个真实写照。
　　环保设施实行市场化运营后，运营公司通过与排污企业签订运营合同，明确了运营方对于超标罚款的责任，也约定了排污企业的排污限值，双方形成了一种互相制约的格局，从而使达标排放有了保障。
　　一方面排污企业由于转换了角色，会自觉承担起对运营单位的监督，并强化生产管理，确保排污量限定在合同约定范围内；另一方面，由于环保设施运营好坏与运营单位效益挂钩，运营企业可以通过加强管理，改进技术来盈利，没必要偷工减料，否则砸了自己的牌子，得不偿失。为了防止作弊，从事环保设施运营和污染治理服务的企业必须获得相关部门核发的资质认证，不按规范运作的取消运营资格。
　　同时，环保设施运营市场化后，还可降低政府监管排污企业的管理成本，提高监管效率。因为环保设施市场化运营不仅是一次管理责任交易，她还通过专业化力量的引入带动了行业整体能力的提升。运营公司通过引入专业化的技术人员、专业化的检测手段、标准化的检测程序，取代了原来各个企业分散的、简单的仪器和手工操作，既保证了排水水质得到准确监控，杜绝了偷排现象和污染突发事件的发生，也为环保执法机关的工作带来了便利。
　　1.3有利于促进环境服务业的发展，建立多元化社会化的环保投入机制
　　传统的环保设施运营管理方式由于设施管理权掌握在排污企业自己手中，排污企业如若不自觉，一方面可综合利用雨天、“零点”等各种“机会”偷排，另一方面可通过临时性的排污控制随时应对环保部门的检查，完全可称得上是有恃无恐。
　　正是基于此类想法，各类“应付性”的环保设施随着环保监管的加强不断涌现，严重损伤了环境服务业的正常发展，也挫伤了守法排污企业的积极性。实行市场化运营对根治此类“顽疾”是一副良药，因为运营企业考虑到后续的达标运营，对设施的技术投入和质量管控会十分注重，即便不是自建设施，也会进行达标改造才会愿意承接运营，这从根本上杜绝了不合格环保设施的生存土壤，排除行业内的恶性竞争，从而将行业的整体水平提升至新的高度。
　　推进环保设施运营服务业的发展，将环境污染治理活动转变成为社会化的环境服务活动，即将纯粹的公益行为转变成市场行为，还有利于培育社会化、多元化的环境保护投入机制和多种形式的市场主体，创造更多的劳动就业机会。
　　2在开展环保设施市场化运营过程中面临的困难
　　近几年来，国家环保总局大力开展环保设施运营资质认可工作，在全国范围内引导和促进环保设施运营服务业的发展，在东部市场经济发育较早、经济比较发达的地区，环保设施运营服务专业化市场化得到了快速发展，但整体规模仍然偏小，环保企业在市场的开拓中面临大大小小的问题和困难，主要表现为：
　　2.1排污企业积极性不高
　　环保设施市场化运营是一项“三赢”的举措，但在具体开展业务的过程中，发现排污企业对将环保设施外包运营普遍积极性不高，分析主要有以下几方面的原因：
　　第一、企业普遍存侥幸心理
　　由于各类企业大小不一、数量多而分散，环保监察部门根本无足够力量时刻监管，部分排污企业逐渐形成了“建治理设施以应付验收和检查为主”、“重建设轻运营”的思想，对于环保设施后续的运营并不看重，不仅选取的治理工艺经不起推敲，采购的设备很粗糙，配备操作工也很随意。
　　第二、在线监测系统发挥的监管作用有限
　　为了实现远程监管，目前在企业排污口安装在线监测系统已经基本实现覆盖。但由于监测点分布各地，具体的操作维护掌握在排污企业手中，很难保证企业按照环保部门的意愿严格律己。
　　在“重建设轻运营”的思路影响下，已建成的环保设施和在线监测系统对部分排污企业反而成为了应对环保监管的挡箭牌。
　　第三、企业对环保设施运营服务认识不深
　　由于环保设施市场化运营还是一个新生事物，发展时间较短，宣传推广不够，很多企业对其知道不多或根本不知道，对其优越性自然也不甚了解，这在一定程度上也限制了这一业务的发展。
　　2.2运营企业利润薄、周期长、风险大
　　主要体现在以下几个方面：
　　第一、税收造成不平等
　　在税收政策方面，主要体现在排污企业自己运行管理的环保设施的运行费用计入生产成本而不需要纳税，但是委托承包给专业化的环保服务公司运行管理，其运行服务费用由于属于企业经营性收入却要按章纳税，这样既增加了排污企业的治理成本，又降低了设施运营服务企业合理的经济利益，从而不利于环保设施运营服务市场化、专业化的发展。
　　第二、运营企业对风险的担忧
　　这其中包括对于非自建设施的担忧以及对业主生产管理的担忧。运营公司在承包运营之前对非自建环境保护设施的运行状况、质量、运行费用难于确定。而且每一环保设施运营的初期，没有几个月的时间，不可能较充分地了解这一设施的工艺状况、运营费用。
　　因此，运营公司在承包运营过程中将面临较大的风险。基于风险的不确定性，运营公司通常要求委托方提供较高的风险收入，而建设方则希望尽量降低运营费。因此，如何降低风险往往成为能否实施社会化运营的关键。也由于以上所谈到的风险性，目前已实施社会化运营的环境保护设施绝大多数是由承建该设施的单位负责运营。运营公司对非本单位承建的设施多采取保守、谨慎的态度，很少承包运营。这也限制了社会化运营模式的推广和应用。
　　运营企业的担忧也来源于业主的生产管理。生产企业有时为赶产量、污染排放量远超末端系统的处理负荷，把所有环保压力全部转嫁给运营单位，而监管职能部门只检测最终排放口的出水指标，没有对生产车间的排污情况进行监管，运营单位夹在其中有苦难言。
　　第三、技术研发经费投入不足
　　作为一个新兴产业，由于各方面机制尚不健全，环保设施运营服务目前的利润空间仍十分有限，且周期较长，环保设施运营企业自身的资金积累很有限，难以投入大量的资金进行技术研发；而当前环保补助资金的对象大都仅是排污企业，没有考虑惠及到运营企业，以帮助运营企业不断提高管理技术水平。
　　从环境管理上，对环保设施专业化运营服务搞得好的单位没有相应的优惠或激励措施，也不利于推动环保设施运营服务业的全面发展。
　　2.3现行的环保设施运营资质许可制度存缺陷
　　现行的环保设施运营资质许可制度没有强制性，只对提供环保设施专业化运营服务的单位实行环保设施运营资质许可，而不对进行环保设施专业化运营的排污企业实施环保设施运营资质许可。
　　这种政策上的不平等，使得排污企业的环保设施运营逃避了环保设施运营资质许可制度的监督，同时环保设施运营企业也面临不小的生存压力：
　　一方面，拥有运营资质和专业团队的运营企业需要耗费大量的财力和精力培养训练专业的操作人员，同时又要保证在项目上获得一定的利润；
　　而另一方面，自主运营环保设施的排污企业可以随便招聘几个普通工人而无需培训上岗。
　　3推动污染治理设施市场化运营的若干建议
　　环境污染设施市场化、专业化运营跟地区的经济发展水平、环境治理技术水平、以及政府监督的管理等方面密切相关，目前，环保设施专业化运营发展中存在不少问题和困难。致力于开展此项业务的企业，一方面，应着眼于自身的能力建设，打造精英队伍；另一方面，应注重管理创新，打造精品管理。
　　同时，由于当前污染治理设施市场化运营正处于初级发展阶段，相关政策还未完善，各类违法现象还很突出，政府在推动运营市场化的过程中的仍占据主导作用。
　　3.1出台环保设施市场化运营发展的优惠扶植政策
　　环保设施运营服务是一项新生事物，故在现行的政策体系中，扶持和鼓励环保设施运营业发展的政策还不配套不完善，缺乏强有力的政策激励机制。特别是在环保设施与排污企业分割后的经营税收对双方都产生了很重负担。
　　当前运营服务业规模太小，运营企业如没有一定的扶植，单靠运营的微薄利润难以支持企业的研发和壮大。建议相关部门对运营服务的税收出台优惠政策、另外在环保补助资金的对象选取上适当考虑运营企业，这样一方面可以吸引更多的排污企业和运营企业加入到这个行列，另一方面也为发展我国环保产业，壮大环保服务产业的产业队伍打下坚实基础。
　　3.2加强环保设施运营监管，规范运营企业的行为
　　在一些偏远地区的企业，由于环保监督难以企及，使很多企业仍然存在着靠偷排、停运蒙混过关的想法，缺乏将治理设施实行市场化运营的外部推动力。而各地区监管及处罚的不公平也挫伤了治理设施正常运营的企业与承担治污设施运营企业的积极性。建议各级环保部门加强对企业生产管理、生产用水及生产车间排污情况的监管，加大执法力度，处罚公平公开，在抓环评、环保验收的同时，对后续的运营投入更多的监管力量。
　　另外由于环保设施运营市场没有设置明确的准入门槛，虽然有运营资质申办及年审等，但没有相关的政策法规要求必须持证方可开展运营业务，导致运营市场无序竞争，部分不具备运营资质的企业也介入运营市场，对行业健康发展产生一定阻碍。建议出台相应运营市场管理办法，并制定市场退出机制，规范运营企业的行为。
　　3.3对排污企业自行运营环保设施进行资格审查
　　现行的环保设施运营资质许可范围，只包含独立的企业法人提供的第三方环保设施运营服务，而不包含排污企业自己运行管理的环保设施。从而使排污企业自己运行管理的环保设施置于环保部门的监督之外。
　　为此，新的环保设施运营资质认可制度应该把所有类型的环保设施运行单位都纳入设施运营资质许可管理的范畴。其运营资质证书可考虑分为两类：
　　一类是针对具有独立法人资格的专业化环保设施运营服务企业颁发的证书，持此类证书的单位可以对外提供第三方环保设施运营服务，并承担相应的环境责任；
　　另一类是针对不具有独立法人地位的排污企业内部环保设施运行单位颁发的证书，持此类证书不能对外提供第三方环保设施运营服务，不能独立承担运行环保设施而产生的环境责任。
　　这样才能保证对所有环保设施运行单位、人员的技术水平和设施运行情况进行有效的监控，促进所有以不同运行主体和不同运行方式运行的环保设施都能正常运行。
　　3.4加强推广，在挂牌督办等重点污染企业率先实行市场化运营
　　随着环保部门对设施服务业的逐渐宣传推广，越来越多的排污企业接触、认可了此项服务的优势，但由于设施市场化运营目前在仍属于新生事物，企业对它的认识需要一个过程，现仍持观望态度。因此，该项服务的推广仍需得到各级政府部门的大力支持。
　　建议各级环保部门在环评审批、“三同时”管理时，加强对运营服务的宣传，促使排污企业委托有资质的单位采用污染治理设施设计施工、运营“一条龙”服务管理模式进行污染治理。在发达地区这被认为是是市场化运营中最为行之有效的一种模式，企业和运营单位之间相互制约，增强了设计、施工单位的责任心，提高了治理设施的有效治理能力。
　　同时参考江苏等发达省市的经验，对不能正常运行、超标排放、限期治理后仍然不能确保达标排放的老企业，采取剥夺“排污权”的方式，要求其采取招投标的方式，将排污处理权移交具有资质的专业环保公司。对于获得环保专项资金支持的污染治理项目、环保部门依法公布的需要进行强制清洁生产审核的单位的污染治理项目等也必须进行市场化运营。
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