宁乡县林地流转与山地综合开发项目研究

　　摘要：集体林是我国森林资源的特殊产权形式，也是我国森林资源的重要组成部分。本文论述了为进一步推进林业经济发展，建议对林业实行分类经营管理、帮助林农多渠道筹措林业发展所需资金、建立相关配套社会中介服务机构及制度。

　　关键词：林地流转,山地开发,研究

　　0 前言

　　宁乡县集体林权制度改革自2009年上半年开始启动至今，经过两多年的努力探索和实践，目前已经取得了初步的成效，并按要求完成了主体改革的定权发证和部分配套改革工作。到目前为止，所有集体山林已完成了勘界确权并公示，采伐指标百分百入村到户并公示，公共财政对林业发展也给予了大力支持，同时金融部门对林农发展生产给予了小额贷款支持。集体林权制度的改革给林地流转和山地综合开发带来了新的发展契机，进一步推动了林地的有序、高效流转和山地的综合开发、利用。宁乡县自集体林权制度改革以来，全县流转林地40000多亩，同时发展了承包经营、合作社经营、生态旅游等多种经营模式，促进了林地的综合开发利用。为了优质、实效、有序地推进集体林权制度改革，做好林地流转与山地综合开发工作，了解农民心声，尊重农民意愿，维护农民利益，笔者所在的课题组以林改区农户为调查对象，并以林业站、专业合作社、村委会的相关工作人员为访问对象，走访7个乡镇，14个村，通过对农户发放调查问卷和随机访问的方式，了解林改以来林地流转和山地综合开发取得的成就和面临的挑战。

　　一、 林地流转与山地综合开发取得的成就

　　(1)促进了林业产业的发展壮大

　　其一，油茶产业规模进一步扩大。近两年，宁乡县新造油茶3万亩，低改3万亩，建设喻家坳、资福、花明楼等3个油茶丰产林万亩示范乡镇。花明楼四海、资福乡珊瑚等油茶专业合作社基地面积过万亩，打造了油茶产业规模发展样板。宁乡县荣获市级油茶项目造林质量全市第一，省级油茶项目得到了省林业厅高度肯定，被列为2011年省级油茶产业发展重点县，为宁乡油茶产业的发展打造了新平台。

　　其二，森林旅游产业发展开创新机遇。2009年以来，凤凰山国家森林公园、金洲湖国家湿地公园与青洋湖省级森林公园相继获得审批，打造了宁乡森林旅游的国字号品牌，为宁乡森林旅游目的地建设构建了良好平台。

　　(2)促进了经营模式的创新，发展了多种经营模式

　　林业合作社的成立为林业产业带来了新的发展。自2009年的林权制度改革起，全县共成立56家林业合作社，开展山地入股、大户承包、“公司+基地+农户”等多种经营方式，投入大量资金，实行规模经营，促进了林业产业的壮大。林业合作社已成为继公司、林业大户后社会资本造林的又一新主体。

　　(3)生态环境保护得到进一步加强

　　为确保宁乡经济发展用地需要，宁乡县积极争取重新区划界定公益林，新增省公益林2.03万亩，全县国家级、省级公益林面积达到77.8万亩，占全县林业用地面积的40%。2010年，宁乡县全县造林15000多亩，实施重点项目11个，项目投入资金6053万元，招商引资到位资金7013万元。林业生态建设投入每年持续增加，相继实施了以改善生态环境，扩大森林资源为主要目标的长江防护林、退耕还林、国家重点公益林保护等林业重点生态工程。

　　二、 林地流转与山地综合开发仍面临的挑战

　　(1)林地综合开发利用效能有待提高

　　通过对林农每年对林地投入产出的调查，我们发现，林农对林地的投入积极性不高，有产出的林农仅有40.63%，且产出基本在500元以内。根据我们的计算，林地投入产出的比例为1:1.4左右，可见目前林地的经济效益并不高。

　　(2)集体林地分包到户后，发展产业规模经营受到限制

　　集体林权制度改革确权工作的完成，随之带来了山林经营规模不经济的问题，给林业产业的规模经营带来一定的限制。根据我们的实地调查，可以发现：在接受调查的农户中，家里的林地宗数均为1—6宗，其中以2宗和3宗为多，分别占到32.69%和38.46%;家庭林地总面积在1—40亩之间，其中1—10亩的最多，占到72.73%; 并且，通过调查统计我们发现，在被调查农户中，72.3%的林农目前仍然采取自己经营的方式。在对农户更愿意采取的经营方式进行了解时，38.46%的农户愿意采取自己经营的方式，自己经营成为所调查农户最愿意采取的经营方式。由此可以看到，农户的林地户均面积小，且林地分散在农户手中，而大多数农户不愿意把林地流转出去，为林业的规模经营发展造成阻碍。

　　(3)林农生产经营资金短缺，生产经营积极性不高

　　资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在林改中，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在林业生产中都面临着资金不足，融资渠道有限的问题。我们通过下乡调查了解到，绝大多数农户没有利用小额信用贷款这一制度，只有3.33%的农户从银行贷款开发林地，而且46.43%的林农认为小额信用贷款对促进林地开发起到的作用一般。

　　(4)山林产权交易市场和相关社会服务中介机构缺位。

　　随着山林产权的逐步明晰和相关权益的逐步到位，林农们开始有权处置自己的山林，因此森林资源的产权流转活动和林地抵押贷款活动开始日趋频繁，与此相适应的相关服务机构，例如林权交易中心、林权流转信息平台、以及森林资产评估机构，应该尽快建立完善。根据我们的调查，62.50%的林农非常希望建立林地流转信息平台或林权交易中心等促进林地流转的服务中介机构。

　　三、推进宁乡林地流转与山地综合开发的建议

　　1.分类经营管理，促进森林资源的综合开发利用

　　林地资源的稀缺性决定了林业可持续发展不可能通过无限制扩大经营范围来实现，只有通过对林地的分类经营管理来充分有效利用林地资源，从而促进森林资源的综合开发利用，提高林地生产力水平。

　　(1)保护公益林，最大限度发挥其生态功能

　　稳定的森林生态系统是提高林地生产力水平和实施森林可持续经营的基础。要努力处理好森林经营过程中保护、利用与发展的关系，维持现实的和潜在的森林生态系统的健康和活力，促进森林生态系统的演替向人与自然和谐相处的方向发展。因此，根据宁乡县森林资源和生态状况，林政资源的管理要以林地资源管理为基础，林地资源管理与林木资源管理并重。

　　(2)发展商品林，最大限度发挥其经济功能

　　林业分类经营要求在超常规加强生态林建设的同时，以市场为导向，大力发展商品林，推动林业产业发展，从而最大限度发挥其经济效能。

　　其一，发展林业合作经济组织，促进林业的规模化经营

　　由于森林资源培育具有长周期性，在其漫长的经营过程中需要占用一定数量的经营资金，而林农个人及其家庭的经济实力相对有限，往往难以提供充足的资金;而且营林业的主要生产场所是山场，其经营管理的难度较大;此外，森林资源培育过程中还会经常遇到病虫害防治、森林火灾防范和林区基础设施建议等诸多需要涉及多方主体利益和大量资金投入的问题。因此，许多专家学者认为，营林业更适合于规模化经营。新一轮林改的最终目标在于通过明晰山林产权从而达到提升林业生产效率和增加林农收入，而规模经营也是提高要素生产率和增加林农收入的主要途径之一。实施经济林的专业规模经营,有利于将有限的资源向种植能手集中, 培育新的产业, 增加农民收入，促进林业产业发展。

　　其二，扶持龙头企业，促进林业产业一体化

　　宁乡县林业经济效益低，实力不强，突出原因是林业龙头企业少，林产品加工度低，附加值不高。加工业是林业产业化的瓶颈，又是带动的龙头。因此应大力推进资本与林地的联合，进一步探索企业办基地的发展模式，通过“公司+基地+农户”等切实可行的合作方式，在税收、信贷以及劳动保障等方面给予政策扶持，来发展一批以森林资源培育为依托，以林产加工为中心，以市场消费为先导，经营规模大，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业，并使一家一户的林农成为整个合作组织的必要组成部分。目前宁乡县有民湾家具制造有限公司等龙头企业，应引导其进一步发挥示范作用，促进其与林农合作，带动林业产业发展。

　　2.多渠道筹措资金，解决林业生产资金短缺问题

　　资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在新一轮林改中，随着宁乡县山林产权的相继明晰到户，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在分林之后的林业生产经营中都面临着资金不足、融资渠道有限等相关问题。因此，如何有效地增加融资渠道和解决林农经营资金不足问题，就成为进一步推进和深化新一轮林改的关键之一。

　　(1)政府公共财政支持是必要的先导

　　由于林业生产具有经济、生态和社会“三大效益”，即使是那些以提供木材和各种非木材林产品作为主要经营目的的商品林也是如此，其所提供的生态效益远远地超过了它的经济效用。而且据有关专家研究表明，商品林在其生长经营过程中的特定阶段，如速生丰产林的高速生长阶段，其所提供的纳碳吐氧等生态效用甚至超过了一般的生态林。但生态效用是一种公共物品，难以实现排他性地消费或使用，其使用者不需要为此而支付费用，森林资源的经营者也无法从生态效用的消费者那里得到应有的报酬，因此森林资源具有很强的正外部性。政府资金可以发挥其重要的引领和导向作用，可以进一步引导大量的其他各种渠道的非政府资金的投入，从而增加商品林建设的资金来源和数量，并减轻林改后林农们在林业生产中所面临的资金不足压力，并有助于促进森林资源的规模经营和林业的可持续发展。

　　(2)非政府资金是主体

　　由于在宁乡县的森林资源中，其主体是集体林，而在新一轮林改中，产权明晰到林农家庭或个人的也主要是集体商品林资源，而商品林经营的主要目标是为人们提供木材和各种非木材林产品，即追求最大的经济效益，因此，商品林资源培育的主要资金应来源于林农自身及政府之外的其他主体，特别是在我国市场经济还没有充分发展，政府的财力还不够强大的情况下，更应该充分地发挥非政府主体在商品林资源培育之中的主导作用，即应该积极鼓励企业、个人和外商等相关的主体积极地投资于商品林资源培育，特别应该注意发挥银行等金融机构的主导作用。

　　3.建立相关配套中介服务机构及制度，为林业发展提供保障

　　目前，随着山林产权的逐步明晰和相关权益的逐步落实到位，林农们开始有权处置自己的山林，因此，森林资源资产的产权流转活动开始日趋频繁。与此相适应，有关各方应该尽快地建立健全相关的中介服务机构和制度，从而为森林资源资产产权流转和山地综合开发活动提供各个方面的服务。

　　(1)成立森林资源资产评估机构，建立林地资源管理系统

　　林权交易时,林地价格的确定有很大的主观性和随意性，体现在规模经营组织形式当中就是确定林地地租或折价入股和按股分成时存在较大的随意性,如果无法得到专业机构的评估服务,将会出现交易定价不合理的现象。目前，宁乡县虽已成立了森林资源资产评估办公室，但现实中人们对森林资源资产评估的重要性还缺乏必要的认识，且评估技术及操作难度大、评估时间长、成本高，真正被评估的林地只有5宗，这样容易导致其它森林资源资产低价交易等问题。

　　(2)组建森林资源交易市场, 建立民间林业服务协会

　　集体林权制度改革后，林农拥有森林资源的经营权、处置权与收益权等权利，但对于用材林资源，由于其经营周期一般较长，若等到森林成熟后采伐销售，将其转变成货币，则需要很长时间，也不利于林农资金的周转，因此，要使林农手中的资源能及时变为现实的商品，必须组建森林资源交易市场, 进行“青山买卖”，以此来牵动部分资本的良性运营。

　　(3)推行森林灾害保险，减轻经营者的风险

　　林业是国民经济的重要产业，但也是一个高风险的产业，集体林权制度改革后，这些风险责任将转移到经营者身上，而绝大部分经营者的承受能力极弱，一旦发生森林灾害，对森林经营者可能造成沉重的经济负担，如果再发生人员伤亡事故，对受害者家庭将会造成毁灭性的打击。在市场经济条件下开展森林保险, 是恢复和稳定林业生产的重要经济手段，森林灾害保险对于森林灾害起着有效防御和分散风险的作用，能够及时地对自然灾害造成的损失予以补偿。

　　参考文献

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　　[3] 和爱军,中国发展“非公有制林业”之探[J].林业经济,2009(10):12-16.

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