关于“老院落新居民”有关情况的调查与思考

　　摘要：本文基于对青岛市市内四区的调研数据出发，分析了“老院落新居民”在城市化进程中所突出一系列问题，并从居住安全和城市规划的角度提出了相应的解决措施及建议。

　　关键词：流动人口,老院落,对策

　　上世纪末，青岛市提出了“不把棚户区带入二十一世纪”的目标，经过不懈努力，大面积棚户区已在上个世纪改造完成。但目前老城区仍存在不少破旧院落，居住着大量外来从业人员，最近笔者到市内四区进行了调研，现将调查了解的有关情况及问题分析如下。

　　一、基本情况

　　“老院落新居民”是城市化过程中的突出问题，也是一个亟待解决的难题。青岛自上世纪初被殖民统治期间，由于市区面积狭小，逐步形成了不同人群混杂居住的城市形态：德县路以南、中山路以东区域为外国殖民者、达官显贵人群集中居住区域;而外来人员在该区域打工或自主经营，通常就近居住在周边的市南区西镇、市北区大窑沟、大鲍岛一带;解放后，这种城市形态一直再延续。改革开放以来，随着流动人口数量不断增加，谋生求职的外来务工人员大量租住在靠近其务工的中山路、火车站等市内繁华地段周边的部分老城区。近几年，市南、市北区处于风貌保护区的老院落，因受种种条件限制，拆迁改造难度大，尤其是一些有条件的本地居民陆续搬迁到市区东部或其他区域，该地区对外提供的出租房明显增加，从而使从事小本经营的外来人口更多的集中在租住的房屋里经营或进行加工，且部分外来人口因老乡情节聚集居住，形成了大规模“老院落新居民”现象。老院落内房屋大多属于围合、里弄式建筑，由于房屋年久失修、残破、无供热和燃气等生活配套设施、单户面积小，成为市区住房租金最低的区域，吸引了大量外来从业人员或经营小本生意的小商小贩集中租赁居住，这些人大多是文化水平较低、从事技术含量低、以体力劳动为主的外地流动人口，也就是平时所说的新居民。

　　除上个世纪政府进行大规模棚户区改造外，2007年，政府开始进行“两改”(旧城区和城中村改造)工作，截止目前通过市场化运作，已实施改造旧城、城中村100多个，7万多户本地拆迁居民的住房条件将得到解决。但对于老院落，因居住密度高、受风貌保护区严格控制等原因，项目自身难以实现盈亏平衡，目前条件不具备市场化运作条件，拆迁改造难以启动，因此均未列入我市旧城改造区片范围。根据目前初步调查摸底情况，与报道中类似的旧城区内老院落区片有三四十片。

　　二、主要问题和面临的困难

　　(一)居住安全隐患问题突出

　　旧城区内的老院落大部分房屋已超出正常使用年限，因房屋年久失修和缺乏日常维护，存在屋面和墙体渗漏、电线老化等诸多问题，住房使用功能严重不全，没有独立上下水设施，院内污水横流，混杂大量破旧简易平房和违章建筑,有的外来人员在院内经营、加工，居住生活环境异常恶劣，无消防通道和消防设施，因线路老化引发火灾或墙体疏松而倒塌的安全隐患较大。近年来，虽然市政府专项出资通过自管公房维修基金、房屋共用部位及设施维修基金，解决了部分房屋安全隐患，但针对旧城区内老院落数量多、规模大、整修困难的实际情况，整治维修资金严重匮乏。

　　(二)基础设施老化、配套设施不完善

　　部分旧城区由于暂无法实施改造，城市基础设施建设历史欠账较大，雨污管网、路面、路灯等基础设施老化严重、负荷过大，许多院落缺乏照明设施或照明灯损坏，为居民的出行安全造成一定影响;一些人流量较大的石板路石板残破不平，甚至整体下陷，低于正常路面，给过往行人，特别是老人和残疾人带来诸多不便;旧城区内缺少必要的绿化及服务设施，城市功能和各种配套设施极不完善，在很大程度上影响和制约了区域的协调发展。

　　(三)房屋租赁市场和流动租房群体形成治安管理难点

　　目前，市房产管理部门负责我市房屋租赁市场的管理，公安管理部门负责暂住人口登记管理，市民政部门对流浪我市的特困外来群体有相关救助措施，但外来务工人员不属于本市低收入群体保障的范畴。因住房的私有性，目前租赁市场管理松散、监管难度很大，缺乏执法依据，单个部门难以发挥对租赁市场监管的职能。由于房屋出租在核实租房人身份方面存在较大漏洞，近几年公安部门查获的多起违法犯罪案件嫌疑人多藏匿在租赁的房屋中。由于外来务工人员的流动性、置业的游动性、管理的松散性，目前我市还没有一个部门对外来务工人员实施统一管理，缺乏有效的社会监督管理，对社会治安管理带来严重影响。

　　(四)风貌保护区内旧城区改造难度大

　　1.风貌保护区内建筑产权私有化，业主普遍存在“等拆迁不维修”思想。根据房产部门摸底，目前绝大多数风貌保护区内的保护建筑均通过公房出售后产权变为私房，而这部分产权人中的大多数已通过各种途径改善了住房条件，这类房屋仅作为出租使用，如政府出资进行简单的维修，房屋产权所有人由于期待拆迁获得更多利益，对维修的积极性不高甚至持反对态度。

　　2.风貌保护区内的老院落、旧城区人口密度大、改造成本高。处于风貌保护区内的建筑多以每户十几平方为主，居民密度大、居住生活环境差，但因地理位置的特殊性和重要性，受规划条件、城市景观、资金平衡等因素制约，仅靠自身盈亏平衡难以实施拆迁改造。如市南区苏州路片区拆迁面积为4.4万平方米，受规划限制改造后建筑面积仅为2.3万平方米，大量居民需要异地安置，拆迁改造亏损严重。而类似的旧城区老院落在我市存在数量较多，改造资金缺口巨大。

　　三、措施及建议

　　随着青岛旧城改造、新城区开发及城市化进程的加快，我市的城市空间沿着海岸线在不断拓展，原集聚于旧城区的部分居民的居住环境开始得到逐步改善，但是处于风貌保护区居民的居住生活环境，因地理位置的特殊性和重要性，受规划条件、城市景观、资金平衡等因素制约，拆迁改造难度极大。对老院落新房客的问题建议分为近期、中期、远期规划实施，当务之急是解决老院落的居住安全问题，中期通过对风貌保护区内房屋进行功能置换逐步解决，远期通过加大市财力投入，通过城市化进程循序渐进的进行整合、功能置换，将风貌保护区内建筑逐渐变为国有，利于加强保护管理。

　　(一)对严重安全隐患房屋实施排险加固维修

　　鉴于老院落建筑破败、年久失修的实际情况，为确保居住群体的居住安全，建议由市房产管理部门对老院落房屋进行全面房屋安全鉴定，近期对存在严重安全隐患的房屋实施排险加固维修，设立专项维修资金，加大市区两级财力投入，按照“先急后缓”的原则实施房屋加固维修，有条件的增设抗震、避雷、消防等设施，解决居住安全隐患。同时应发挥各区街道办事处的作用，大力实施周边环境综合整治，加大违法建筑管理力度，加大对流动人口的普查管理，确保居住环境安全。

　　(二)加大风貌保护区内建筑的保护管理

　　建议市文化文物管理部门对处于我市风貌保护区内的历史建筑、保护性建筑予以明确，并向社会公布，增强社会各界的保护意识，明确文物保护建筑和历史优秀建筑的维修、管理责任和资金渠道。对风貌保护区内保存较好、具有历史文化代表性的历史建筑(如历史名人故居等)，建议由市区两级政府主导，实行旧房收购保护计划，根据居民意愿实行旧房屋收购，并为居民提供价格适中、配套齐全的异地安置房源;收购后房屋由市区两级政府实行科学的实施复原性修缮，有依据地恢复被改动的部分，采用与建筑类型、年代、风格相符的建筑元素恢复立面、沿街立面、屋顶造型等，增加必要的安全保护设施，兼顾适度进行基础设施改造，然后以拍卖等市场化运作方式回笼收购资金，也可引入国内有实力大型企业参与恢复性建设工作。

　　(三)实施保护性开发利用

　　对风貌保护区内旧城区片，建议采取保护修复与传承改造相结合、文化挖掘利用与业种调整相结合的方式，从项目定位、改造目标和历史文化积淀入手，寻找风貌保护区旧城特有的改造优势，按照“着眼长远、科学谋划、分类改造、稳步实施”的原则，积极稳妥有步骤地实现风貌保护区范围的旧城改造。对处于风貌保护区、区域性商业中心区的有商业开发价值且能够实现项目自身盈亏平衡的旧城区、老院落，采取市南区劈柴院的运作模式，政府主导实施房屋功能整合置换，按照“宜商则商、宜居则居”的原则，由区政府对适合作为商业用途的进行房屋收购、置换或拆迁，以项目或土地招拍挂方式实行市场化运作，修缮后发挥其商业、旅游价值，并适当增加商业设施，扩大就业渠道。同时，对原房屋产权人采取政策引导、功能配套、货币化拆迁等方式，出台对选择异地安置居民的相关优惠政策，激励老城区人口居住到“环湾、拥湾”的新型城市居住聚集区，逐步实现老城区人口转移疏散，缓解市区建筑密度过高以及基础设施、交通负荷过大的问题。

　　(四)加大旧城区改造力度，实行政策组合拆迁改造

　　目前，市内四区特别是风貌保护区范围依然存在较多上世纪五六十年代建造标准较低的多层住宅类建筑。该类建筑因建成年代较早，建筑质量相对较差，倒危房较多，基础设施严重落后，公共停车场等公共配套设施严重缺乏，没有集中绿化，建设水平很低，建议主要以传承性拆迁改造为主，拆旧建新，对拆迁居民实行货币化安置或房源异地安置，在单个改造区片难以盈亏平衡的情况下，建议采取统一规划、就近集中、成片开发、捆绑改造的方式，出台相关优惠政策：一是参照保障性住房给予相关费用优惠政策，二是采取在市内四区范围内移丰补歉的大的资金平衡改造模式，实行改造资金大区域平衡，三是实行财力投资补助，四是由区级财政从区域内土地收益中实施补贴平衡，五是不再配建保障性住房。拆迁改造过程中，通过规划控制和业态调整，适当提高容积率、减少建筑密度，实现新的功能布局，提高土地利用价值，改善该区域的居民居住环境、商业氛围和城市景观，使拆迁改造后新建建筑与风貌保护区老建筑形成新与旧的和谐，确保城市建筑景观多样化。

　　(五)加大旧城区城市基础设施建设投入

　　建议加大旧城区城市基础设施建设投入，大力进行基础设施和公共配套服务设施建设，实施老城区内的道路扩建、照明设备、河道整治、城市管网等基础设施建设，在周边建设配套的商业、医疗、教育等设施，加快旧城区城市基础设施更新换代进程，改变城市基础设施条件，完善城市功能，缩小旧城区与新建小区之间的差距。

　　(六)集中建设外来务工人员公寓

　　一是对外来务工人员较多的企业，鼓励其投资建设或收购一些存量住房、政府投资维修后的房屋用于外来务工人员公寓。

　　二是通过改(扩)建闲置建筑建设外来务工人员公寓。如处于市区内繁华地段周边无商业价值的旧城区、老院落或其他筒子楼，将原居民房屋异地安置，腾空后房屋由区政府予以收购并改造后，用于租住给外来务工人员。

　　三是通过新建方式建设外来务工人员公寓，鉴于外来务工人员的生活需求，新建外来务工人员公寓的选址一般应在外来务工人员相对集聚的片区，因此，建议以区或街道为单位划定区域，就近、集中建设面向外来务工人员出租的集体宿舍或公寓，以外来务工人员经济实力可承受的租金出租，便于对外来务工人员进行统一管理，使其更容易融入市民、融入社区、融入青岛，从而带动其在居住、文化、教育、思想、卫生等理念方面得以提升和改善。

　　(七)强化对租住房屋、外来流动人口的管理

　　市相关部门应加大租赁房屋市场的管理，建立租赁住房统一市场，严格租房程序，确保租赁手续合法，同时要加强税收监管。对散居在租赁房屋中的流动人口，建议参照旅店住客登记的办法，逐户建立包括租赁登记、居住人口情况登记、治安责任书、房屋平面图等信息在内的租赁房屋档案。严查外来务工人员暂住证办理登记情况，确保其在劳动就业、技能培训、资格认定、荣誉评选、计划生育、卫生防疫、子女接受义务教育等方面享有权利。此外，以流窜犯罪和流动人口黑恶势力为打击重点，完善警务协作、协查通报机制。

　　“老院落新房客”涉及文化、文物、公安、规划、土地、房产、拆迁、财政、税务、建设等诸多方面的管理，涉及面广、部门众多，为此，建议政府组织有关部门从文化和文物建筑保护、风貌保护区开发利用、维修改造资金渠道、拆迁改造政策支持、房屋租赁市场管理、流动人口管理、外来务工人员住房建设管理等方面进行综合调研，为下步科学管理和工作推进提供决策依据。

　　参考文献：

　　[1] 张展新，侯亚非.城市社区中的流动人口[M].北京：社会科学文献出版社，2009

　　[2] 蔡昉.中国流动人口问题[M].第2版.北京：社会科学文献出版社，2007

　　[3] 黄怡.城市社会分层与居住隔离[M].上海：同济大学出版社，2006

　　[4] 田艳平.旧城改造与城市社会空间重构[M].北京：北京大学出版社，2009

《关于“老院落新居民”有关情况的调查与思考》

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