我国农村土地规划管理中存在的问题及对策分析

　　摘 要:自20世纪90年代以来,全国大部分地区开展了土地利用规划与管理工作,在社会经济不断发展的情况下，国家对农业政策也相应的进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文通过对当今我国农村土地利用规划与计划管理中存在的主要问题提出了相应的解决对策。

　　关键词:土地规划,管理,问题,对策

　　1 我国农村土地利用规划和计划管理中存在的问题

　　目前我国土地利用规划与计划管理在控制建设用地，保护耕地等方面起到了相当积极的作用，但在土地利用规划与计划管理特别是农村土地利用规划编制和实施等方面还是存在许多方面的问题。

　　1.1 农村土地利用规划计划体系不完善

　　1.1.1重总体规划，轻详细规划和专项规划

　　目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划3个层次，详细规划和专项规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。

　　1.1.2各级规划的核心职责分工不够明确

　　我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡(镇)五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，只是完成控制指标的层层落实分解，大都是由战略到战略的简单重复。各级规划的核心职责分工及编制不够明确，不利于规划的实施。

　　1.2 管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

　　农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，只是简单的完成上级布置的任务。应通过健全制度、完善机制、规范管理，不断提高管理人员的整体素质和专业化水平。

　　1.3 土地利用规划计划管理的城乡统筹不足

　　土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。

　　1.4 规划计划管理信息化水平区域差异巨大

　　农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。

　　各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。

　　1.5土地规划过程公众参与性不足

　　目前，我国公众参与土地规划的现状与公众参与机制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

　　1.5.1将宣传等同于公众参与

　　虽然也常常把规划设计方案，通过运用展览、宣传、新闻媒体、信息网等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。但这一层面与真正意义上的“公众参与”还不能等同。

　　1.5.2由少数“精英”垄断听证会

　　起初，规划过程中只是召开专业性代表会，讨论技术问题。参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论，提出修改意见，而此类意见往往作用比较大，有的甚至起决定作用。这是我国土地规划编制和审查惯用的方式，也是规划行政和技术封闭决策的成熟方式。以后发展到召开一系列由各代表阶层参加的听证会，把政策和方案公布于众，并向公众阐明，然后讨论，形成修改意见，并将意见吸纳进规划政策和方案中。这也是一种传统参与方式。但是由于这种参与是被动的，范围也受局限，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性。

　　1.5.3公众参与质量不高

　　由于多数农村年轻人外出打工导致参与土地规划的公民年龄两极分化，虽然政府部门和土地规划编制人员大力引导，但公众参与的热情仍然不是很高，具体表现在召集相关职能部门人员难，参与的职能部门人员不固定，参与公众的水平有限等。

　　2 完善农村土地利用规划与计划管理的对策建议

　　2.1强化农村土地利用规划管理的科学性

　　计划管理农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期，农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。

　　2.2建立规划编制的共同责任机制

　　农村土地利用规划计划管理的共同责任包括规划计划编制和实施管理的共同责任，其核心是理顺土地管理部门与政府其他相关职能部门在农村土地规划计划编制上的关系，明确各部门在农村土地利用规划计划编制上的共同责任，防止中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、部门与部门之间各唱各调。

　　2.3注重相关规划的协调与衔接

　　发挥规划的整合效益由于我国各级规划的编制是自上而下进行的，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能。因此在编制农村土地利用规划时，要完善和加强“三个衔接”和“三大评价机制”，防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调与衔接。

　　2.4积极应用地理信息技术

　　根据《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》和《乡(镇)级土地利用规划数据库标准(试行)》的要求，现代土地规划的编制必须要在地籍数据库的基础上建立专供土地规划使用的数据库，加强规划的信息管理，以此作为编制或修改规划的依据，保证土地规划能与社会发展同步进行，共同完善，从根本上提高规划的水平。数据库的建立和信息系统的管理建设，首先应以地理信息为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段，保证收集到的所有与土地地理有关的信息同时具备真实性、有效性、可预测性。建立人机交互系统，对决策者提供最优秀、最准确的信息服务，以便提高决策的透明度与决策的科学性。

　　2.5提高公众参与程度与质量

　　2.5.1扩大和增加公众参与范围及深度

　　实践中，土地规划中的公众参与应是一个从范围和深度上逐步扩大和加深的过程。成熟的机制在于，公众除参与规划编制的各个阶段外，还参与规划的审批和执行，尤其在执行阶段，公众可以对不符合规划要求的行为向法院和仲裁监督机构提出申诉。总之，公众参与必须贯穿在项目规划、决策制定、工程施工的整个过程中，项目方应认真对待公众的参与。

　　2.5.2提高公众素质，培养参与意识

　　让公众参与土地规划需要注意以下几方面：一是要确保其有能力、有意识参与，针对不同的公众主体应采取不同形式和内容;二是对政府人员，应侧重于增强其责任感和使命感的培训，可采取文件交流、资料发放等手段;三是对规划人员，除了对其专业技能的培训外，还应加强其沟通能力和组织协调能力。此外，对村民的培训工作可谓任重而道远，因为其文化水平普遍较低，理解能力相对较差，所以培训过程应循序渐进，培训方式应灵活多样、简单易懂。

　　2.5.3丰富公众参与方式

　　公众参与土地规划的形式是多种多样的，注重多层次、多形式的规划宣传，让广大群众了解土地规划。如问卷调查、座谈会和公示栏等，这些丰富的参与形式引导着公众全面彻底地参与土地规划。建立土地规划阶段性成果的满意程度调查制度。建立土地规划阶段性成果满意度调查制度是实现公众参与的需要，也是加强政府服务和政策制定的要求。可以成立专门的调查小组就土地规划编制公示的阶段性成果，作公众满意程度的调查，并收集相关意见为下一阶段的土地规划编制提供参考依据。

　　3 结语

　　在农村土地利用总体规划管理的问题上，我们要认真考虑，找出导致问题出现的各种原因，从采取有力的措施去解决相关的问题，并且要充分的调动群众的力量，将农村土地利用总体规划实施工作做好。只有这样才能够让土地规划实施工作可持续的发展。

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《我国农村土地规划管理中存在的问题及对策分析》

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