城中村改造模式及存在问题的探讨

　　摘要：城中村改造不仅仅是简单的拆除重建，整治翻新，涉及的各层面内容极为广泛。截至目前，国内对城中村改造的体制改革等社会层面已进行了深刻的研究，笔者将从城中村改造模式的角度人手，分析城中村改造中存在的问题与经验。

　　1 城中村改造模式

　　1.1 开发模式一。村股份公司与土地开发公司共同组建城中村改造开发公司，可通过相互控股、共同经营的形式完成改造前期工程。城中村改造完毕，该公司自行解散;拆迁安置、土地平整、回迁返建等改造前期工程均由城中村改造开发公司完成;在前期工作完成后按熟地通过对外招标的形式出让，由发展商完成后期的商品房建设。整个过程发展商仅需直接面对政府。

　　1.2 开发模式二。政府指导，由发展商与村股份公司共同组建城中村改造公司，负责拆迁安置、土地平整、回迁返建、商品房建设等整个城中村改造的全部开发工作。

　　1.3 开发模式三。自筹资金、自拆自建、自行分配：村民在规划及其他主管部门的引导和推动下，由集体股份公司负责向居民集资，用以旧村的拆迁、安置、基础设施、公共设施配建以及商品房的开发。通过召开村民代表大会确定房屋分配方案。

　　1.4 开发模式四。政府指导，发展商独立承担拆迁安置、土地平整、回迁建设、商品房建设等整个城中村改造的全部开发工作。

　　1 .5 开发模式五。政府收购旧村整体改造：政府授权政府融资平台，由该平台全面负责土地一级开发融资和村民安置房建设，将整理后的“熟地”进行出让，由各开发公司通过土地“招、拍、挂”的方式取得土地的二级开发权。

　　2 各模式综合对比及建议模式

　　从是否能降低城中村改造难度，加快改造开发进度来看，[模式二]与[模式三]均能降低城中村改造难度，确保整个城中村改造开发的顺利进行，主要原因是村股份公司完全参与了城中村改造的全过程。[模式一]因拆建分离，可能会导致开发进度时间较难控制。[模式四]纯粹发展商的参与将可能导致改造工作的开展较为困难。

　　从是否能保证城中村改造开发后的整体档次、质素，实现物业最大价值来看，[模式四]能较好的保证城中村改造开发后的整体档次、质素，主要原因是发展商完全参与了商品房的建设过程，发展商的介入能有效的带动整个片区开发的综合效益。[模式一]与[模式二]关键看发展商与村股份公司共同组建的开发公司运作状况，运作良好，经营管理权由发展商控制，则后期开发的档次及质素才能确保。[模式三]村股份公司完全负责城中村的改造开发，以其现有的经验、实力，将较难保证开发改造完后的整体档次和质素。

　　从政府是否有较强监控能力来看，[模式五]的政府监控能力最高，因拆建分离，政府通过控制资金可分别监控及协调城中村改造公司及发展商。其他模式政府基本不参与任何实际工作，仅作为监控制定拆赔标准及协调相互关系，相对[模式五]政府参与及监控能力低。

　　3 城中村改造中存在的问题

　　3.1 村民就业问题。在城市规模快速扩张的过程中，城市政府为了城市的发展将农业用地征用为城市建设用地, 却没有能力吸纳城中村村民, 失去土地的城中村村民已经不再是农民, 但是由于城乡二元体制, 他们在生活、就业、社会保障等各个方面与城市居民存在差异，并未顺利转变为市民。这就使得城中村村民既不属于已将其排斥出去的农村, 又不属于无法吸纳他们的城市，被遗忘在现代化进程的边缘线上。

　　按照现行《土地法实施条例》，城中村村民安置工作大多将重点放在征地补偿上，但这并没有有效解决村民的发展问题, 使得大部分村民“失地即失业”,生活失去保障。城中村村民边缘化的核心问题缺乏合理有效的安置模式。这就要求结合城中村实际情况, 从完善土地征用制度、提高村民竞争力、壮大村集体经济组织、构建社会保障体系等方面入手, 对现有城中村村民安置模式进行创新, 实现村民的自身发展, 以此来解决城中村村民边缘化问题。城中村在改造过程中，必须明确村庄产业定位，保证一定量的村集体企业用地，引导村民就业，摆脱依靠收取房租为生的生活旧态。

　　3.2 村民安置补偿问题。位于城市中心的城中村由于良好的地理位置，吸引了大量的流动人口，加之缺乏有效的监督管理，村民住房不断加高，造成建筑密度大、容积率偏高、住宅环境差的现状。城中村改造后既要在原有土地上保证居民回迁、配套公建建设，还要保证一定的商品房开发，规划容积率只能比现状容积率更高，从而难以保证改造后的居住环境。建议在改造的过程中，将处于城市中心的城中村与其它城中村统一考虑，一方面带动了不具有区位优势城中村的开发，另一方面，可平衡土地与安置人口，提升城中村改造水平与居住环境。

　　3.3 城中村用地规划强度。首先是村民认为政策制订的拆迁补偿办法及标准太低，不愿接受拆迁。由于“房租经济”是“城中村”居民重要的收入来源，施行改造后，这项收入在村民看来将大打折扣，所以村民如果认为补偿标准低于市场拆迁补偿标准，很容易产生抵触情绪。阻挠城中村改造。从而致使一些村在实际改造中只能接照市场拆迁价进行补偿，导致改造成本大大高于按政策估算的预测成本，开发单位难以承受。其次是政府制定的拆迁补偿标准是结合村民建房实际确定的，理论上能够保障村民的利益补偿。据调查，各城市的重置价补偿标准已经能够保障村民合理的利益补偿，再行提高补偿标准将直接导致“城中村”开发量的增加，使城市环境受到破坏。由于政府以及村集体在拆迁问题上考虑的层次不同，考虑的潜在因素不一，导致测算的方法和口径不一致、“众说纷纭”，因而各方利益难以协调。致使目前一些“城中村”改造规划编制完成后仍然在用地开发强度反复博弈。

　　4 建议

　　4.1 以“廉租房”或以股份形式完善拆迁补偿机制。在城中村改造中，存在着一些村民还建建筑规模巨大的城中村。这些城中村的还建安置成本往往难以控制，从而导致开发用地强度突破上层次规划控制的强度容量。面对这样的城中村。可以考虑以开发用地的少量经营股份来补偿村民的合法经济利益。相较于还建房和货币补偿形式，商业股份补偿形式存在着很大的灵活性。

　　4.2 运用基准容积率和地价杠杆实行双重调节。明确“城中村”用地在城市强度管理要求中的基准强度标准(基准容积率)，对于规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地实行优惠地价，对高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。

　　4.3 将城中村改造总体意向纳入控制性详细规划。在未来的很长一段时间内，城市扩张的速度将不会减慢，而是加速发展。城中村改造将是我国的一项艰巨任务，只有通过系统规划，统筹布局，才能促使城市健康发展。为此，考虑到一些城市城中村用地占相当比重。建议将一定区域内城中村总体改造意向纳入控制性详细规划的控制范畴，同时可以通过编制专项规划。对城市城中村的总体空间分布、用地情况、建设情况等进行统筹把握.对土地供给和利用应从宏观层面进行综合协调和统一布局，分析城市的供地潜力。从全市范围内尽可能的保障土地资源的集约利用和合理利用。也可充分论证一体化改造的可行性，避免造成土地供应失控，冲击房地产市场。

　　4.4结合城市节点建设高效率推动周边城中村和其他用地更新。在城市建设中，城市重要节点的建设往往能带动区域的成片更新，其优势在于重要节点规划对于区域内用地的用地布局、建设强度、空间形态、拆迁安置及实施措施等有着总体把握，同时其执行力度是非常大的。如果由城市重要节点的建设带动节点周围的城中村改造和其它用地的整体更新应该是一种快速高效的手段。

　　5 小结

　　城中村各种开发模式是城中村改造过程中在资金投入方面的探索，合理的城市规划对城中村改造的用地功能布局、建设强度确定、改造实施策略等方面提供了巨大的引导作用，但在目前阶段。城中村改造中还存在着周边其它用地的整合协调、拆迁协调等问题。要完善解决这些问题还需要进一步研究。可以明确的是，单独靠城市规划手段，很难解决这些问题，重点是需要政府部门的宏观调控和土地政策的支持。

《城中村改造模式及存在问题的探讨》

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