中国劳动争议解决机制制度选择与模式重构中文核心政法论文网

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　　内容摘要：劳动关系当事人之间因劳动的权利与义务发生分歧而引起的争议，又称劳动纠纷。其中有的属于既定权利的争议，即因适用劳动法和劳动合同、集体合同的既定内容而发生的争议；有的属于要求新的权利而出现的争议，是因制定或变更劳动条件而发生的争议。

　　关键词：劳动争议模式重构制度选择

　　▲ 基金项目：教育部规划基金一般项目“劳动法律制度功能的差别认知及法律完善研究”（10YJA820014）

　　◆ 中图分类号：F270.7 文献标识码：A

　　改革现行劳动争议解决机制，需要加快劳动法典的制定进程，进行模式重构，确立“自由选择调解，裁审分离，或裁或审”的模式；同时，需要妥当地进行制度选择：创新劳动争议调解制度，确立劳动争议审理简易程序，设立专门的劳动法庭，建立劳动公益诉讼制度。

　　劳动争议又称作劳动纠纷或劳资争议，对其理解有广义和狭义之分。“与单个劳动关系对应的劳动争议为狭义劳动争议，即劳动者与用人单位之间的关于劳动权利义务的争议。与团体劳动关系和单个劳动关系对应的劳动争议为广义劳动争议，即劳动关系双方当事人或团体之间关于劳动权利和劳动义务的争议，其中包括狭义劳动争议和团体劳动争议。在劳动立法和劳动法学中，一般取其狭义”（王全兴，2008）。本文取其狭义。我国目前正处于体制转轨、利益调整的转型时期，逐渐深化的市场经济体制已经成为劳动关系建立的社会经济基础，市场化的劳动关系己经基本形成并逐步占据了主导地位。同时，人们的价值观念、思维方式、行为方式也处于深层次的转变之中，个体的权利意识已经觉醒并得到不断加强。在这种转型的新形势下，我国的劳动争议处理呈现出一些新特点。如何适应现实的需要，实现我国劳动争议处理机制的模式重构与制度选择，是一个值得研究的重大问题。

　　新形势下我国劳动争议呈现的现实特征

　　（一）劳动争议的社会敏感度增加，容易发展成对抗性矛盾

　　“在现代社会中，劳动争议一般表现为非对抗性矛盾，但是它非常容易激化，若处理不当或者不及时，会转化为对抗性矛盾，给经济和社会造成破坏性后果”（王全兴，2008）。当前的劳动争议，多涉及劳动者的基本利益，关乎劳动者的生存权（如追索劳动报酬、保险福利、经济补偿金等），这使劳动争议带有较强的社会敏感性，必须给予公正、及时、妥当的解决，否则易发展成对抗性矛盾，影响社会稳定。

　　（二）集体劳动争议案件快速增长，容易引发群体性事件

　　从2001年到2008年，集体劳动争议（十个人以上）以年均11%的比例递增。人力资源和社会保障部、国家统计局联合发布的《年度劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，全国劳动争议仲裁委员会2001年共立案受理集体劳动争议案件9847件；2002年1.1万件，比上年增长12%；2003年基本与2002年持平；2004年急剧增长，达到1.9万件，比2003年增长72.7%。集体劳动争议集中在纺织、服装、电子、建筑工程施工等一些劳动密集型行业，涉及的劳动者大多是农民工等社会弱势群体，呈现出涉及人数广泛、冲突性强、处理难度大、特别容易产生连锁反应等特点，容易引发群体性事件。

　　（三）劳动法律制度趋向完善，但实施情况仍比较混乱

　　2008年，我国在劳动领域颁布了两个重要的法律——《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》。根据我国现有劳动力市场多样化的用工形式，《劳动合同法》首先对全日制用工、劳务派遣、非全日制用工等用工形式进行了分类规范，使不同就业形态下劳动者的合法权益都能得到比较有效的保护。其次，《劳动合同法》明确了用人单位的法律责任，健全了劳动关系协调机制。为保证劳动合同制度得到有效贯彻，《劳动合同法》在对劳动者实行倾斜保护的同时，加大了对用人单位违法行为的处罚力度。然而，现实的情况非常复杂，加之我国面临着经济发展方式的转型，各种新的问题和矛盾也层出不穷，导致法律实施的情况比较混乱。例如，《劳动合同法》对于劳务派遣制度的规定的出发点是良好的，但在现实中该制度被许多用工单位故意滥用，极大地损害了劳动者的正当权益，也造成了社会新的不公平。

　　另外，劳动法律的有机性不够，也是导致法律实施情况比较混乱的重要原因。劳动争议案件既涉及法律、行政法规，又涉及众多司法解释、部门规章以及地方性法规、地方高院指导意见等，法律规定的盲点多、政策性强，有机性不够。特别是随着《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》的实施，其适用性不好把握。实践中往往不同的仲裁院、法院会对同类案件作出不同的判决，导致法律实施情况比较混乱。

　　（四）劳动争议案件持续大幅度增加，解决争议的压力增大

　　劳动争议案件已经从过去的配角转化为主角，1995年至2005年底，各地劳动争议仲裁立案已连续11年保持较大幅度上升，年均增长率在20%以上。2006年，向各级劳动争议仲裁委员会申请仲裁的劳动争议案件数为44.7万件，相比2005年增长4万件，增幅为9.9%。北京市高级法院研究室的统计显示，2009年1至7月份，该市法院共新收一审劳动争议案件13900件，一审案件收案数比2008年同期上升57.2%（单国军、陈特，2011）。2010年，上海市第二中级人民法院共受理劳动争议案件2606件，同比上升17.12%，占该院受理案件总数的15.87%。

　　（五）劳动争议主体多元化、复杂化，处理难度加大

　　社会主义市场经济的迅速发展加剧了原有劳动关系的裂变，这种裂变导致了劳动争议主体的多元化和复杂化。在改革开放之初，劳动争议主体一方主要是国有企业和集体企业，另一方主要是国有企业和集体企业的职工。时至今日，劳动争议主体一方除了传统的国有企业、集体企业外，还包括大量的民营企业、股份制企业、“三资”企业以及个体经济组织，国家机关、事业单位和与之建立劳动关系的劳动者发生纠纷时，也成为了劳动争议的主体。劳动争议主体的多元化和复杂化，加大了劳动争议处理的难度。

　　劳动争议解决机制的模式重构与制度选择

　　正确处理劳动争议，有利于保护劳动者的合法权益和协调劳动关系，有利于维护社会的和谐稳定。我国现行劳动争议处理机制在新形势下难以满足公正及时、合法处理劳动争议的要求，改革现行劳动争议处理机制，进行模式重构和制度选择具有现实的迫切性。

　　（一）加快劳动法典的制定进程

　　近年来，随着社会、经济的转型和劳资矛盾的复杂化、尖锐化，我国已经比较重视劳动方面法律的制定和完善，颁布和实施了诸如《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》等法律，也制定了相应的行政法规或行政规章，出台了相关的司法解释。这种立法上的进步对于建立和谐劳动关系具有重要的法律意义，值得充分肯定。但是，与世界上劳动立法完善的国家相比，我国劳动方面的法律还存在着很大的不足，还有很大的完善空间。因此，笔者认为我国应当进一步加大劳动方面立法的进程，理顺我国现有劳动法律制度之间的关系，吸收其他国家先进的立法成果，增强劳动法律的有机性。最终形成有中国特色的劳动法典，提高劳动所得在分配中的比例，以法律制度确保体面劳动的实现。

　　（二）重构劳动争议处理模式

　　实行“自由选择调解，裁审分离，或裁或审”的劳动争议处理模式。这种处理模式不同于现行的“一调一裁两审”的处理模式，是指劳动关系的当事人在发生劳动争议后，在自由选择调解的前提下，有权选择争议的处理方式，或仲裁或提起诉讼。一旦选择了仲裁就不能提起诉讼，仲裁裁决具有最终的法律效力。这种处理机制既有利于当事人意思自治，又有利于争议的迅速处理。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）颁布后，对商事仲裁实行“或裁或审，一裁终局”的争议处理机制，但将劳动争议排除在《仲裁法》适用范围之外，而“一调一裁两审”中仲裁前置的劳动争议处理机制越来越受到实务界和理论界的批评（马原，2003）。因此，劳动争议处理模式完全可以向《仲裁法》靠拢，实行“自由选择调解，裁审分离，或裁或审”的处理模式。这种处理模式，既符合国际惯例和我国《仲裁法》规定的精神，又可避免“一裁两审”程序繁杂、期限冗长的弊病，还尊重了当事人的意愿，有利于劳动争议的及时处理。

　　（三）创新劳动争议调解制度

　　在解决劳动争议的诸多方式中，调解有利于消除隔阂，平息矛盾，降低解决争议的成本，是解决劳动争议的最佳选择。国外较为重视劳动争议的调解解决，其经验值得借鉴。比如，挪威专门设立了国家调解机构，将工资类纠纷交调解官解决（李明祥，2002）。美国国会在1978年通过专门的法案，由政府提供资金，联邦调停局负责指导地方，帮助企业建立劳动关系协调委员会，做好预防争议的工作。我国也很重视调解在解决劳动争议中的作用。为了更好地发挥调解在解决劳动争议中的基础性作用，笔者建议我国修改有关法律中关于调解的规定，有条件地增强调解协议的效力，明确不履行调解协议的法律责任。

　　（四）确立劳动争议审理简易程序

　　简易程序是指专供基层人民法院和它的派出法庭审理简单民事案件时所适用的审判程序。简易程序设置的目的在于提高诉讼效率，确保小额权利的及时实现，是“两便”原则和诉讼经济原则的直接体现。其对于保障和便利当事人行使诉讼权利，减轻当事人诉累，保证人民法院及时审理民事案件均产生了积极作用（何文燕、廖永安，2002）。在劳动仲裁或诉讼程序设计中确立简易程序，将其适用于一些标的额小、事实清楚的劳动争议，而对于一些标的额大、社会影响大或集体性的劳动争议，则适用普通程序。这样的制度设计有利于仲裁机构和人民法院集中精力解决重大复杂案件，快速结案，保证案件质量，有利于避免将一些简单的案件复杂化，有利于保护当事人的合法权益。

　　（五）设立专门的劳动法庭

　　目前，我国的劳动争议案件由人民法院的民事审判庭审理。如上所述，劳动争议案件数量多、内容杂、解决难度大，最好成立劳动法庭，专门解决劳动争议案件。这种设计可以大大缩短劳动争议解决的时间，更好地利用法院成套的办案制度和经验，这在国外已有先例。比如德国的劳动法院遵循便捷等原则，由训练有素的法官高效率地解决劳动争议，值得我们借鉴学习。设立专门的劳动法院，涉及到我国司法体制比较大的改革，难度相对要大一些；而在法院内部设立劳动法庭不需要对我国的司法体制作大的调整，难度相对要小一些，具有现实可操作性。目前已经有法院在这方面作出了有益的探索，如江苏省常州市武进区法院于2010年11月在全市率先成立常驻式劳动争议巡回法庭。其配备了专职法官、书记员、人民陪审员各1名，并建立电子签章系统，构建就地立案、就地审理、就地调处、就地制作裁判文书等“一站式”服务体系，确保劳动争议案件得到快捷、高效的解决，取得了比较好的效果。

　　（六）建立劳动公益诉讼制度

　　建立公益诉讼制度，保护公共利益，是现代民主、法治发展的世界趋势。我国应当顺应这一趋势，回应社会的需要，引入劳动公益诉讼制度。建立劳动公益诉讼制度，首先要突破民事诉讼的原告主体资格必须遵循 “直接利害关系说”的制度瓶颈，允许无直接利害关系的有关组织和个人可作为公益诉讼的原告。为防止滥诉、恶意诉讼等现象的出现，笔者倾向于授予工会组织和检察机关提起劳动公益诉讼的资格。其次要进行深入的理论探讨和实践摸索，比如受案范围、起诉时机等。关于受案范围，笔者倾向于明确列举加原则性规定的模式以涵盖所有的侵犯劳动公益的案件；关于起诉时机，有学者指出：“向劳动保障行政部门提出意见或发出检察建议是劳动公益诉讼的前置程序，而劳动争议仲裁并非劳动公益诉讼的必经程序”（青格勒图，2005）。笔者赞成这一观点。

　　我国现行劳动争议解决机制的不足

　　根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称《企业劳动争议处理条例》）、《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）等法律法规的规定，我国实行“一调一裁两审”的劳动争议处理模式，其中仲裁是必经程序。这种模式设计的初衷是考虑到我国尚未建立劳动法院或劳动法庭，人民法院难以承担大量的劳动争议诉讼，规定劳动争议必须经过仲裁之后才可向人民法院起诉，有利于减轻人民法院的工作压力。但新形势下劳动争议案件激增，案件的复杂性和敏感性也比较突出，以“一调一裁两审”模式为特色的我国劳动争议处理机制在现实面前暴露出其不足之处。

　　（一）法律对劳动争议调解制度的规定比较模糊导致调解程序“虚置”

　　调解作为我国劳动法律法规规定的一种劳动争议解决方式，其法律规定过于模糊，一些问题亟待厘清。比如关于企业劳动争议调解组织的法律地位，其应该接受本单位工会的领导，还是接受党委领导，抑或是接受职工代表大会的领导，法律没有作出明确的规定。再如关于劳动争议调解协议的法律效力，我国《劳动法》第80条第2款规定：“劳动争议经调解达成协议的，当事人应当履行”。《劳动争议调解仲裁法》第14条第2款规定：“经调解达成协议的，应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行”。但法律对不履行生效调解协议的法律后果并没有作出明确的规定，这严重降低了调解协议的法律效力，使调解程序“虚置”，不利于充分发挥调解的法律功能和社会效用。

　　（二）劳动仲裁前置程序弊端较多

　　1.强制仲裁，违背了当事人意思自治原则。纵观世界各国，多采取当事人自愿将劳动争议提交仲裁机构仲裁的原则。比如美国的仲裁法适用于劳动争执，即使是对集体合同进行强制仲裁也是以在合同中有作为争议解决最后程序的仲裁条款为前提（道格拉斯?L?莱斯利，1997）。在德国，国家不能通过建立和实行某种强制性仲裁制度或对劳资冲突进行强制调解（苏彩霞、李星夫，2001）。德国的劳动争议仲裁机构设在劳动法院内部。当劳动争议发生后，首先由企业委员会进行调解，所达成的协议由双方自觉履行。调解不成的，当事人可以向劳动法院提出申诉或起诉，提出申诉则进入仲裁程序，而提出起诉则进入一审程序。而在我国现行劳动争议处理机制下，只要一方当事人递交了仲裁申请书，劳动仲裁机构即可立案，无需征得对方当事人同意。强制仲裁实质上是将行政手段与仲裁手段并用的一种劳动争议处理制度，违背了当事人意思自治的原则，具有明显的计划经济特征。

　　2.程序重复浪费，弱化劳动仲裁的权威。在仲裁程序前置的劳动争议处理模式下，一般情况下，仲裁裁决不是终局性的，任何一方当事人对仲裁裁决不服的，都可向人民法院提起诉讼。最高人民法院的司法解释规定，劳动争议双方当事人不服仲裁裁决而提起诉讼的劳动争议案件，人民法院不得做出维护或撤销仲裁裁决书的裁定和判决。这就意味着法院受理劳动争议案件后，无论仲裁裁决是否正确，都要重新开始审判活动；而且即使对仲裁庭已经以证据查证属实的争议事实，法院也要重新调查和审查证据，重新审查所有劳动争议的案件事实（赵宝华，2011）。这样，仲裁机构和法院，各司其职，各依其据，使仲裁的裁决在当事人起诉后成为一纸空文，仲裁权威弱化，造成仲裁资源、司法资源和当事人财力、物力的浪费。

　　3.对劳动者诉权保护不力，违背了《劳动法》保护弱者的初衷。在“一调一裁两审”的模式下，仲裁委员会没有作出裁决的劳动争议案件，人民法院都不予受理。而仲裁委员会往往不受理非法用工、超过申诉时效的案件，而未经仲裁，当事人便不能诉诸法院。更有一些案件，仲裁委员会认为不属于劳动争议，不属于其管辖范畴，发出不予受理通知书。当事人以民事案件向人民法院起诉后，法院认为是劳动争议，告知当事人先申请仲裁，这时如果仲裁委员会又坚持原来的意见，当事人便无所适从。制度设计的漏洞，既造成对当事人权利保护的不力，又无法保障《劳动法》对劳动者的倾斜性保护。

　　（三）劳动争议解决期限长造成当事人诉累

　　现行劳动争议解决机制比较繁杂，期限冗长。一般来说，劳动仲裁的审理期限为2个月，一审普通程序的审理期限为6个月，二审程序为2个月。即使不考虑调解期间和案件延长审理的情形，一个劳动争议案件整个程序走下来至少需要近一年的时间。“迟来的正义是非正义”，这不符合《劳动法》规定的及时处理原则，更与仲裁“简便、快捷、灵活、高效的特点不相称。有一些用人单位利用现行劳动争议解决机制的这个特点故意打“程序官司”，陷当事的劳动者于被动。

　　（四）劳动公益诉讼制度缺失

　　劳动公益诉讼，是指法律授权的主体根据法律的规定，对于违反劳动法律法规，侵犯不特定多数劳动者及其家庭成员的利益，造成或可能造成损害的用人单位的行为，向法院起诉，由法院依法追究用人单位法律责任的诉讼活动（青格勒图，2005）。我国现实生活中普遍存在着非法限制就业权（就业歧视）、整体拖欠职工工资、劳动条件和劳动环境不符合国家劳动安全卫生标准和要求以及用人单位不依法缴纳社会保险费等不法现象。这些不法现象表面上看只是侵犯了求职者或劳动者个人的权益，实质上同时威胁和侵犯了所有劳动者作为一个整体的基本生存权利，是对劳动公益的侵犯。处于弱势地位的劳动者，为保住工作，往往忍气吞声，不敢对这些不法现象说“不”，助长了一些用人单位侵犯劳动公益的嚣张气焰。我国目前尚未建立劳动公益诉讼制度，具有行为能力、主张公共利益以及个人利益间接受其影响的主体对这些不法行为往往诉讼无门。

　　结论

　　在新形势下对我国的劳动争议解决机制进行模式重构和制度选择是社会现实生活内在逻辑的需要，符合社会正义的要求。这种模式重构和制度选择并不是企图否定现行的劳动争议解决机制，而是要对它进行必要的构建和完善，为建立和谐劳动关系提供更加有效的制度保障。模式重构和制度选择应当来源于现实和司法实践，最终也要通过现实和司法实践来检验其合理性和适应性。笔者期待我国的劳动争议解决机制在新形势下不断完善，成为维护劳动者合法权益和促进经济发展的保障。

　　参考文献：

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　　2.劳动合同争议仍呈持续多发趋势[N].中国劳动保障，2007-4-12

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　　5.赵宝华.多元化劳动争议解决机制研究[J].前沿，2011（3）

　　6.青格勒图.劳动公益诉讼若干问题探讨[J].内蒙古大学学报，2005（2）

　　7.马原.劳动法条文释要[M].北京人民法院出版社，2003

　　8.李明祥.从挪威调解官制度看我国劳动争议解决机制改革[J].中南财经政法大学学报，2002（1）

　　9.何文燕，廖永安.我国民事简易诉讼程序之重构[J].中国法学，2002（1）

　　本文引自《法制与社会》《法制与社会》杂志由云南省法学会主办，云南省司法厅主管，是一本集科学性、思想性、理论性为一体的综合期刊。国内统一刊号：CN53-1095/D，国际标准刊号：ISSN1009-0592。

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