《政府信息公开条例》颁布对档案工作影响管理论文发表期刊

 

　　论文关键词：《政府信息公开条例》档案工作 理论建设

 

　　从1999年中国社会科学院成立专门机构就政府信息公开的立法问题着手进行调研，到2007年4月5日国务院第492号令的颁布，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)前后历经八年时间终于问世了。众所周知，我国信息资源80％由政府掌握且多数不向公众开放，如今《条例》的问世，被各界人士视为中国建立阳光、透明政府的重要里程碑。而对于承担法定公开责任的单位——各级档案部门而言，《条例》的颁布既可以说是促其实现为民所知、为民所用，真正发挥信息服务职能的机遇，但同时也给这一机构在传统理论内涵、工作方法以及管理机制等方面带来新的挑战。

 

　　一、《条例》的颁布给档案工作带来机遇

 

　　1．《条例》为档案工作中现行文件的公开利用提供重要法律依据。据有关方面的统计，中国信息资源约80％由政府掌控，这80％的信息资源中又有80％未被利用。毫无疑问，这一状况无论对于经济社会的发展还是科学研究，都是一种巨大的损失。究其原因，很大程度上是由于缺乏信息公开方面的相关法律依据。

 

　　《条例》第二条指出，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，明确了现行文件公开的客体；第十六条指出，行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。《条例》明确了现行文件的公开是档案馆的一项重要业务，也就是说，在档案馆(室)施行现行文件公开是有法可依的；同时，从行政机关角度予以规定，也在一定程度上保障了公开工作的顺利开展。因此，《条例》不但为档案信息开发利用提供了坚强的法律后盾，实现了我国档案信息管理水平与世界的接轨，而且也为现行文件公开利用提供了重要法律依据。

 

　　2．《条例》促使档案馆更好地提供“文化服务”并展示“人文关怀”。一个国家档案工作水平和档案事业发达程囊的标志之一就是档案的开放程度。过去，利用档案大多是政府行为，人们的档案利用意识也相对较弱。《条例》的颁布促使档案馆提升了文化服务性、公共性和亲民性，充分展示自身的“人文关怀”，并极大地提高了档案的开放程度。

 

　　在国外，政府信息公开的立法只是规定了不公开的内容，他们认为不公开之外的都应该公开，即所谓以公开为原则、以不公开为例外的原则。相比之下，我国也从两方面体现了这一原则，而且更具中国特色：一方面，《条例》规定了主动公开的基本要求和公开的内容、各级政府主动公开政府信息的重点内容及公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息；另一方面，也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。这样，第～，可以防止行政机关把一些重要的信息不予公布，或随意公布，或由于认识差异对本应公布的而未公布，在增加政府信息公开的主动陛、时效性和针对性的同时，刺激了相关历史档案的开放和文件归档后的及时开放利用。第二，把群众关注的社会热点问题，及时地予以公布，可以方便群众知晓政府信息，迎合群众进行“文化休闲”活动的趋势。目前，许多档案馆在节假日也开馆服务，正成为公众一种新兴的时尚休闲场所，还在固定的时间、地点发班车，往返接送利用者，充分发扬了档案馆作为文化部门的“人文关怀”精神。档案馆已不再是让人敬而远之的圣地，取而代之的必将是亲民、开放的公共服务机构的形象。

 

　　3．《条例》促进档案馆信息资源的建设与共享。在我国推行电子政务的背景下，不仅有行政机关主动提供的纸质文件，更有大量的电子文件以网络传输或通过拷贝的方式传人档案馆内。《条例》明确规定各级人民政府应当向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的信息，设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。由于事物的联系性和继承性，研究一些现行文件必然需要档案的支持，为此档案馆就可乘着现行文件的“东风”，在做好本职工作的同时，加强信息资原网络建设。例如，加强档案资源的整理、促进档案的数字化、与政府网站联网、与国内外优秀档案网站联网等，使利用者可以在任何时候、任何地点方便地获得所需售皂，促进信息资源的建设与共享。

 

　　二、《条例》的颁布给档案工作带来的挑战及对策

 

　　1．档案基本理论需要“与时俱进”。《条例》的颁布，从法律角度保障了档案馆公开现行文件的合法性，但关于现行文件公开的实践，仍需要学术界重新思考一系列与之有关的档案学理论问题。

 

　　(1)文件生命周期理论需要补充、完善和发展。文件生命周期理论认为，文件一般先由形成者产生、保管和利用，然后是半现行期在机关档案室中度过，非现行时期在档案馆中保存。然而，根据《条例》规定，政府必须将主动公开的政府信息(一般都是现行文件)及时提供给档案馆等部门，为公众提供利用服务，从而使文件运动阶段与保存地点之间原始的对应关系被打破，文件生命周期理论受到挑战。对于此现象，我们不能简单地认为文件生命周期理论已经过时、失效，必须对其存在意义持肯定态度，从文件运动开始就对如何同时发挥文件的第一和第二价值进行研究。

 

　　20世纪90年代，澳大利亚档案学者弗兰克·厄普沃德提出的文件连续体理论，构建了一个由文件形成者轴、业务活动轴、价值表现轴和文件保管形式轴组成的坐标体系，用以描述文件生成、管理、保存中的各种要素及其相互影响。其连续保管模型能更好地说明文件各阶段的相互关联、相互影响以及相互转化的可能性，提示文件、档案工作者以整体的、联系的观念管理文件。因此，用文件连续体理论及实践对文件进行补充、完善和发展才是出路。

 

　　(2)回归原着并从哲学角度重新把握档案价值理论。我国档案价值理论认为，档案的第一价值(档案对于形成者所具有的价值)与第二价值(档案对社会即除档案形成者之外的其他利用者所具有的价值)间呈现继承性的线性关系，即随着第一价值的逐渐消失，第二价值才显现。这显然与政府信息公开所呈现的现实情况是矛盾的。《条例》中对政府现行文件公开的规定，除了能实现其第一价值外，更加体现其对于公众的社会价值，即第二价值，第一价值与第二价值在文件形成之初就同时发挥作用，档案价值的作用扩展期由过去的几十年时间缩短到几周或者更短时间，且文件价值并j乍墟I着时间的推移而增大，相反可能是呈减小的趋势。对于这个问题，也许我们应该回归到谢伦伯格关于文件双重价值理论的原着中去寻求解决方法。原着中关于第一价值和第二价值的原文是“Drimary value"和“secondary value”，即主要价值和从属价值。在哲学中，矛盾的主要方面和次要方面是同时存在的，并且在一定条件下可以相互转化。同样，主要价值和从属价值属于价值的两个方面，同时存在于某一阶段和在各阶段中相互转化都是合理的。

 

　　(3)全面、准确地把握档案开放问题，并注意优化馆藏建设。我们都知道，根据《档案法》的规定，一般自形成之日起满30年的非涉密档案即可分期、分批向社会开放，却往往忽略了对于非涉密的、与生活和经济建设密切相关的档案可以随时开放的规定，这对于现行文件归档后继续发挥作用具有重要意义。此外，根据相关规定，文件一般都是在形成后的第二年归档保存。为此，必须注意在档案馆公开的现行文件与文件归档后形成的档案相互重复问题。

 

　　一旦同内容的文件归档，则应随时对其进行处理，无论是电子文件还是纸质文件，以免造成馆藏重复，浪费资源。

 

　　2．档案管理机制与体制需要“与时俱进”。

 

　　(1)关于文档管理一体化的问题。《条例》的颁布对文档管理一体化实施的迫切性要求主要体现在两方面：首先是管理一体化，包括管理方法、管理手段、组织机构和管理体制的一体化，特别是组织机构、管理机制问题。在我国，文件是由国务院办公厅为首的政府系统负责保管的，而档案管理则由国家档案局进行统一规划、组织协调。档案馆开放现行文件，横跨文件管理和档案管理两个系统，必将面临管理体制的问题。因此，我们需要加强沟通和联系，整合资源，真正实现文档管理一体化。其次是信息利用的一体化，以往我们档案工作更多关注的是档案的利用，认为现行文件尚处于办理阶段不宜开放。但文件的管理最终是为了提供利用，只要现行文件不涉及国家、商业秘密和个人隐私，且现行文件和档案只是价值形态不同，内容和载体完全相同，我们有什么理由阻止文件作用的及时发挥呢!可见，文档管理一体化不仅适用于数字化的电子文件，对于传统的纸质文件同样有效，它必将加强文书工作和档案工作的联系，使其更好地服务于利用者。

 

　　(2)变“集中式”保管为“系统化”管理。随着电子政务的推行，大量电子文件应运而生，传统的“集中式”保管档案实体的制度逐渐显现出弊端。在实际工作中，“系统化”管理由于其共享性，往往采用逻辑归档，即不改变原存储方式和位置而只是将管理权限向档案部门移交，不再强调实体“集中”。同时，档案部门为了文件的准确、真实、可靠和馆藏的优化，也更加注重对文件实施前端控制和全程管理。因此，我们要变简单的“集中式”管理为“系统化”管理，使现行文件与档案、政府部门与档案部门、管理者和利用者都发挥各自最大的作用，达到系统最优，创建和谐的文档管理系统。

 

　　(3)关于开放与保密的1司题。中国法学会信息法研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华表示：《条例》的公布会带来牵一发而动全身的改革，必须关注法律文本背后的制度设计，完善、修改相关的法律法规，其中就包括《档案法》的完善。长久以来，我国《档案法》更注重于保密方面的规定，对国家机关、团体、企事业单位的文件和档案的信息公开1司题没有作出明确规定，造成重保密、轻开放的现实状态。而且，与《条例》中对公开日期的详细规定相比，《档案法》中相关规定耍显得笼统含糊得多，这是一个需要及时填补的法律空白。《档案法》立法机关、档案行政机关和各专业主管机关，应积极配合，开展此项工作的研究。

 

　　(4)信息公开过程中的安全问题。在工作实践中，电子版的现行文件公开比纸质现行文件的公开更具优势，但在黑客无孔不入的网络环境下，其带来的安全隐患也让人担忧。尽管通过电子文件的加密技术、数字签各技术、防火墙技术、数据库安全技术、防病毒技术和网络备份等等，对于信息的真实性、完整性、保密性、可控性和安全性有了一定的保证，但随着技术的发展，由于数字信息的不稳定性，新的安全1司题仍会不断出现。我们必须提高警惕，不断开发新的安全技术策略来加强其安全性。当然，只有将安全技术策略与相关法律紧密结合，才能最终解决数字化的安全问题。

 

　　3．档案工作者的素质需要“与时俱进”。档案工作者是对外服务的直接执行者，特别是在现行文件到档案部门“安家”的初级阶段，服务态度、服务水平直接影响着档案事业的长远发展。为此，档案工作者必须加强学习，提高自身素质。首先，档案工作者应提高自身业务素质，保证现行文件收集的完整性、整理的有序性、网络的安全性等，为提供利用工作的开展提供基础条件。其次，要加强对文件利用工作的指导，参与到整个体系监控中。这就要求档案工作者熟悉我国政府组织结构，即纵向层级制和横向职能制的矩阵结构的运作模式，了解政府机构的相关业务，全面提高政策水平，才能答复查询者的各种咨询，起到参谋指导作用，并在对文件运转的监控体系中，及时发现问题、反馈问题，使政府信息公开真正落到实处，为建立真正的阳光政府贡献力量!