《电力产业政策》征求意见稿修改建议发表论文

 　　《电力产业政策》应符合国家颁布的《电力法》、《水法》、《可再生能源法》、《电力体制改革方案》……等法律和行政法规和中央领导指示精神。据此并结合实际，对国家发改委草拟的《电力产业政策》(征求意见稿)提出以下修改建议：

　　一、当前应在《电力产业政策》中明确将农村水电列为可享受优惠政策的可再生能源

　　《电力法》规定：“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”2006年1月1日正式实施的《可再生能源法》第二条规定：“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。”

　　《电力产业政策》(征求意见稿)总则，强调“加大可再生能源和新能源开发利用力度”，符合《电力法》、《可再生能源法》的要求和优化我国能源结构、保障国家能源安全的实际。建议根据《可再生能源法》要求，明确适用《可再生能源法》的“水力发电范围”，在总则第三条“可再生能源…”中点明。我们认为作为一次能源的水能无论可开发容量大小，都属可再生能源，作为二次能源的水电，人们虽有争议，但当前完全可在《电力产业政策》中将适用《可再生能源法》的“水力发电范围”确定为已为人们共识的5万千瓦以下的农村水电，即小水电。它是党中央、国务院文件列为周期短、见效快，覆盖千家万户，促进农民增收效果更显著的农村基础设施、公共设施和“六小工程”，要求增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围。

　　到2004年底，我国农村水电装机容量达到3400万千瓦，年发电量1220亿千瓦时，农村水电发电量占我国绿色电能的99%。目前开发率仅为26%。

　　虽在总则第四条明确提出了“大力开发水电”，但不在总则第三条“可再生能源…”中点明农村水电，会使人误认为可再生能源中不包含农村水电(或小水电)，也把它视同常规电力对待，不享受优惠政策，将影响农村水电发展。

　　而把农村水电写入《电力产业政策》，不仅符合《电力法》、《可再生能源法》规定，而且符合党中央、国务院近年来连续下发的关于我国农村工作的若干文件和中央领导的多次指示精神，有利于落实《可再生能源法》规定的优惠政策，促进农村水电加快发展。如：

　　国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源开发利用;

　　县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持;

　　对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款;

　　国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠;

　　电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务;

　　国家扶持在电网未覆盖的地区建设可再生能源独立电力系统，为当地生产和生活提供电力服务;

　　可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整;

　　电网企业收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊;

　　电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收;

　　国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统的销售电价，执行同一地区分类销售电价，其合理的运行和管理费用超出销售电价的部分，附加在销售电价中分摊;

　　……等等。

　　二、应坚持统一管理下的分工协作

　　实施《电力产业政策》，涉及到除经济综合部门外的水利、矿产、农业、科技……等许多部门的依法行政和对有关一次能源(如水能、煤炭、石油、天然气、核能、风能、太阳能、生物质能……)的综合规划和对有关二次能源(如水电，农村水电或小水电……)的综合规划与专业规划以及建设和管理等问题。在行政职能上有一个主管、分管，在发展规划上有一个统一规划和分别规划，应予明确。但现在的《电力产业政策》(征求意见稿)对职能没有明确提，对规划提的不清楚。不利统一管理下的分工协作和具体操作、实施。

　　《电力法》规定：“国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。 县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”

　　2002年8月颁布的新《水法》规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

　　水资源主要包括水量、水能两个方面。水量是水流的集结，有水流就有落差，水能是单位时间内水流集结密度与落差的乘积，是水量作功的结果。水行政主管部门负责水资源统一管理，包括负责对一次能源的水能资源的统一管理。

　　水能资源管理是以水资源配置、节约、保护、可持续利用为目标，对江河水能资源进行普查、勘测、评估、规划，从综合发挥防洪、抗旱、灌溉、供水、通航、生态、发电效益出发，对水能资源合理开发利用进行选点、论证，建立开发许可制度、安全许可制度和使用权管理制度，搞好市场化配置和管理。同时加强对二次能源的水电和农村水电的市场监管和公共服务，科学制订规划，搞好设计市场、设备市场、建设市场、产品市场的监管，指导、协调水库大坝安全运行、发供电安全文明生产管理和需求侧管理，等等。水能资源管理贯穿于开发利用全过程。加强水能资源管理是实现水资源可持续利用的内在要求，是水行政部门不可推卸的责任。在《电力产业政策》中对水能资源开发利用涉及的水电规划、建设、管理方面的行政事项，应予以总体明确，对必须经对应级别的水行政部门核准或审查的事项应予以具体明确。

　　例如：家宝总理、黄菊副总理圈阅的曾培炎副总理今年元月5日的报告，明确提出：“……发展改革委、水利部要认真做好主要河流(包括跨省江河)水资源和水电开发规划。……主要河流以外河流中小电站的规划(5万千瓦及以上)，由省级人民政府负责编制，报发展改革委、水利部核准。……要提出小水电建设的管理办法及水电项目审批、管理的具体要求。……水利部、电监会要切实加强对水电建设工程的监督，认真进行水库大坝安全检查，确保水电建设和运营安全。”

　　国家发展改革委《关于加强水能资源开发利用管理有关要求的通知(初稿)》明确提出：“水利部会同有关部门研究制定小水电建设的管办法，加强对小水电项目建设的监督检查，确保小水电工程建设质量、安全和各项效益的发挥。”

　　建议以上法律规定、水行政主管部门职能和中央领导意见、发展改革委初步意见，在《电力产业政策》第二章、第十章中能得到应有体现。

　　三、应积极推进电力体制改革

　　根据国务院颁发的《电力体制改革方案》精神，我国电力体制的改革方向是：“厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电”。《电力体制改革方案》规定“十五”期间电力体制改革的主要任务是：实施厂网分开，重组发电和电网企业;实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制;开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局。在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制。

　　《电力体制改革方案》出台3年来，我国电力体改革己取得重要进展。通过重组国家电力公司管理的资产，组建了两大电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司，实行产权关系上的厂网分开，明确了区域电网公司的主体地位，在中央层面上实行主辅分开;建立了国家电力监管委员会，实行政府监管体制的创新;开展了区域电力市场的试点运行和模拟运行，促进跨省联网、全国联网;出台了《电力监管条例》和上网电价、输配电价、销售电价《管理暂行办法》，逐步推进政府监管体系、电力市场运行规则和新的电价机制的建立与形成;启动了首家大用户向发电企业直接购电的试点，走出打破电网企业独家购买电力第一步;结合全国人大颁布了《可再生能源法》，对于促进可再生能源的开发利用和能源建设的改革发展所产生的重要影响，我国以市场化为导向的电力体制改革已经迈出了坚实步伐。

　　但当前仍存在着突出问题，主要是电网企业输配一体的垄断体制尚未打破，垄断购销经营机制仍在发挥强势作用，除中央层面外，电网企业主辅不分仍在不断发生关联交易。特别是一些地方仍在上划、代管、虚设产权控股、贱价收购农村水电电网及其资产，和在一个省范围内实行所谓电网“三统一”(统一规划、统一建设、统一管理)或“四统一”(统一规划、统一建设、统一调度、统一管理)，不断扩大和营造输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断。实质是设置障碍，拖延、阻止深化电力体制改革。

　　同时，在认识上也存在着障碍。突出表现为对处于配电端的农村水电在“三农”、“可再生能源”中的位置认识不足，因而在设计、实施改革步骤上，制定、执行政策措施上，忽视农村水电的重要性、特殊性。如把输电网与配电网混同起来;把农村水电只视作电源;除离网小水电外把并网小水电按常规电力对待;至今不明确直接购电既指大用户向发电企业直接购电，也包含大用户向发供一体的农村水电配电网直接购电;至今容不得乡村小水电既有电站又有供区……等等。这些仍在继续障碍农村水电电源电网快速协调健康发展，障碍水电农村电气化工程、小水电代燃料生态保护工程、农村水电增收解困工程顺利实施。

　　我们认为，不打破输配一体的电网垄断体制，不可能建立开放、有序、竞争的社会主义电力市场体系，既难以实施竞价上网，更不可能实行竞争供电，最终有可能使电力体制改革夭折，影响电力与经济、社会、生态环境的和谐、协调发展。作为指导全国电力事业改革发展的《电力产业政策》，应积极推进电力体制改革，建议在总则中写入加快输配分开改革的内容，给多元化的电力投资主体创造一个公平的体制环境，这样才能调动多个积极性加快发展电力工业，真正做到电力与经济、社会、生态环境的和谐、协调发展。

　　对于第九章第六十五条最后一句“一体化管理”建议删去。同时建议本章增加“水电农村电气化建设”、“小水电代燃料工程”等条款。

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