论文发表浅谈行政管理历史及政治问题及解决对策

　　论文摘要：元佑初,诸蛮复叛,朝廷方务休息,乃诏谕湖南、北及广西路并免追讨,废堡砦,弃五溪诸郡县。崇宁间,复议开边,于是安化上三州及思广诸峒蛮夷,皆愿纳土输贡赋,及令广西招纳左、右江四百五十余峒。

　　一、秦汉至唐宋中原王朝在桂西的羁縻制度

　　秦汉至唐宋中原对桂西逐步推行羁縻制度。桂西自古为“百越之地”,处于自我发展的态势。秦始皇一统“天下”的雄心打破了这样的格局,开创了新的纪元。五十万铁骑越过五岭,经过几年的征伐战争,中央王朝第一次将疆域扩展到岭南地区,并设置了桂林、南海、象三郡,试图与中原其他地区一样进行同样的管理。桂林郡地处今天广西东部,由于地理环境、移民、文化等原因,中原王朝在那里实行的郡县管理体制得以延续。象郡的辖地即包括今桂西全部、越南中部与北部、广东西部的部分地区、云南东部以及贵州南部[7]260。由于地理环境、民族、交通等原因,中央与地方的联系相当有限,郡县制的推行大打折扣。值得一提的是,郡县制在岭南的推行之初,有其一定的制度弹性,三郡只是“置南海尉以典之,所谓东南一尉也。”[8]采取“仍令其君长治之”[9]的策略,“以桂林、象郡、百越之君俛首领系颈,委命下吏”[10]。西汉时,“汉连出兵三岁,诛羌,灭两粤,番禺以西至蜀南者置初郡十七,且以其故俗治,无赋税。”[11]这种“以故俗治”下的“初郡”实际上就是一种包含柔性治理理念的所谓羁縻体制的一种制度设计。自秦至唐的近千余年间,羁縻体制的形成经过了一个漫长的演变历程,其主要的行政机构在各朝有不同的称呼。秦设有“道”,为县级行政单位,《汉旧仪》说:“内郡为县,三边为道”[12]。汉代沿袭之,如西汉平帝时有“道三十二”[13]。另增设“属国”、“初郡”等统辖。《后汉书》言:“又置属国都尉,主蛮夷降者。……省关都尉,唯边郡往往置都尉及属国都尉,稍有分县,治民比郡。”[14]初郡又称边郡,更为正式,林超民曾归纳出这一设置的四个特点,可资参考:郡县几乎设置于与部族连结的范围内;任命太守、县令、长吏掌治郡县,任命少数民族地区的部落首领为王、侯、邑长等,实行土官流官并治;初郡出赋,土长缴纳土贡,无征调;初郡的太守掌管军事,担任武备,军队由内地派遣[15]。南朝时期则出现“左郡”、“左县”的设置,为当时之主流,此外有僚郡、俚郡,但不普遍。左郡与左县首见于刘宋,到萧齐时达到顶点,左郡33个,左县更是有100多个,分布的区域甚广。其实质的运作规则与前代的边郡无太多区别,这一建置开启了唐代羁縻州制[16]。汉唐间中央王朝的力量尚未进入到桂西的腹地,所形成的羁縻体制是笼统而宽泛的。一直到唐代这种状况有了很大改观。“五岭之南涨海之北三代以前视为荒服,秦置郡三,汉置郡九,然两江溪峒之间所谓羁縻夷酋者尚未见于载籍,迨夫唐之太宗既平突厥,诸夷内属始置羁縻州县。其大者为都督府,以其首领为都督刺史,皆世袭虽贡赋版籍多不上户部。”[17]羁縻州的建置更趋于完善和制度化:唐兴,初未暇于四夷,自太宗平突厥,西北诸蕃及蛮夷稍稍内属,即其部落列置州县。其大者为都督府,以其首领为都督、刺史,皆得世袭。虽贡赋版籍,多不上户部,然声教所暨,皆边州都督、都护所领,着于令式。今录招降开置之目,以见其盛。其后或臣或叛,经制不一,不能详见。……蛮隶江南者,为州五十一,隶岭南者,为州九十三。又有党项州二十四,不知其隶属。大凡府州八百五十六,号为羁縻云。[18]从此,羁縻制度已成为唐朝处理边疆问题的既定政策。

　　高祖武德时大臣窦静指出了这一政策具有策略性的意义:臣闻夷狄者,同夫禽兽,穷则搏噬,群则聚尘。不可以刑法威,不可以仁义教。衣食仰给,不务耕桑,徒损有为之民,以资无知之虏,得之则无益于治,失之则无损于化。然彼首丘之情,未易忘也,诚恐一旦变生,犯我王略,愚臣之所深虑。如臣计者,莫如因其破亡之后,加其无妄之福,假以贤王之号,妻以宗室之女,分其土地,析其部落,使其权弱势分,易为羁制。自可永保边塞,俾为籓臣,此实长辔远驭之道。[19]窦静的剖析从传统的观点出发,道出了羁縻制的“合理性”,从实际操作层面来看,确实是一种“长辔远驭之道”,而且对后世影响深远,近人顾颉刚、史念海认,“羁縻州者,虽有州、县之名称,而刺史、县令皆以其酋长渠魁为之,其内部之行政中央殆少加以过问,后世土司制度仿佛之”[20]144。唐时,桂西几乎皆为羁縻州领地,分属江南道黔州都督府、岭南道桂州都督府、邕州都督府及安南都护府,当时的划分已较为明确了。江南道黔州都督府领11州:明州、福州、峨州、琳州、鸾州、那州、添州、延州、双城州、抚水州、姜州;岭南道桂州都督府领7州:纤州、归思州、思顺州、蓄州、温泉州、述昆州、格州;邕州都督府领26州:椳州、归顺州、思刚州、侯州、归诚州、伦州、石西州、思恩州、思同州、思明州、万形州、万承州、上思州、谈州、思琅州、波州、员州、功饶州、万德州、左州、思诚州、曷州、归乐州、青州、得州、七源州;安南都护府领8州:归化州、思农州、西原州、龙州、思陵州、禄州、金龙州、安德州[7]429-430。共计52州,州又领县数十,可谓州县林立,羁縻政策在桂西的推行达到高潮。宋袭唐制,继续推行羁縻州制。“唐末,诸酋分据其地,自为刺史。宋兴,始通中国,奉正朔,修职贡。间有桀黠贪利或疆吏失于抚御,往往聚而为寇,抄掠边户。朝廷禽兽畜之,务在羁縻,不深治也。”[21]仁宗皇佑四年(1052年)以狄青镇压侬智高叛乱为契机,对桂西羁縻州县重新整合则为此后的土司制度的总体框架奠定了基础。《文献通考》载:“侬智高反,朝廷讨平之,因其疆域,参唐制,分析其种落,大者为州,小者为县,又小者为洞,凡五十所,推其长雄者首领,籍其民为壮丁,以藩篱内郡,障防外蛮,缓急追集备御,制如官军。”[22]之后元丰年间编撰的《元丰九域志》对桂西设置的羁縻州县有详细记录,从中可以发现明清时期的土司与这些羁縻州县有很深的渊源关系,许多土司就直接承袭于此。土司的地域范围也基本确定,此后历朝再无大的变化,即邕州的左右江、宜州的红水河流域[23]。北宋后期曾进行过改革,试图强行将边境地区完全“内地化”,但这些措施实施结果并不成功,只能重新退回羁縻州制,《宋史》载:熙宁间,以章惇察访经制蛮事,诸溪峒相继纳土,愿为王民,始创城砦,比之内地。元佑初,诸蛮复叛,朝廷方务休息,乃诏谕湖南、北及广西路并免追讨,废堡砦,弃五溪诸郡县。崇宁间,复议开边,于是安化上三州及思广诸峒蛮夷,皆愿纳土输贡赋,及令广西招纳左、右江四百五十余峒。寻以议者言,以为招致熟蕃非便,乃诏悉废所置州郡,复祖宗之旧焉。[21]文中所谓“复祖宗之旧”,即是恢复羁縻体制,由此可见,内地的郡县制并不适合边境地区。范成大曾在广西任最高长官两年,了解桂西社会,他写的《桂海虞衡志》中说:羁縻州洞,隶邕州左右江者为多,旧有四道侬氏,谓安平、武勒、忠浪、七源四州,皆侬姓;又有四道黄氏,谓安德、归乐、露城、田州,皆黄姓;又有武侯、延众、石门、感德四镇之民。……其人物犷悍,风俗荒怪,不可尽以中国教法绳治,姑羁縻之而已。今黄姓尚多,而侬姓绝少。……宜州管下亦有羁縻州县十余所,其法尤疏,几似化外,其尤者曰南丹州,待之又与他州不同,特命其首领莫氏曰刺史,月支盐料及守臣供给钱。[24]115-116范成大对桂西羁縻州县内运作了然于胸。由于“人物犷悍,风俗荒怪,不可尽以中国教法绳治”,因而“姑羁縻之”。桂西的羁縻体制有以下几个特征:1.“因其疆域”建政,“大者为州,小者为县,又小者为洞”,不改变或调整土酋原辖地领土;2.任原土酋为官;3.以朝贡关系为纽带;4.各族土兵要接受朝廷征调;5.不改变原有的经济生产方式[25]。这几点构成桂西羁縻体制的重要特征,实际上也是后来土司制度的特点。

　　二、元代以降中原王朝在桂西的土司制度

　　土司制度是元明清以来新型的羁縻体制,发端于元代,明代时高度成熟化。羁縻体制到土司制度是一脉相承的,正如《明史》中所称:西南诸蛮,有虞氏之苗,商之鬼方,西汉之夜郎、靡莫、邛、莋、僰、爨之属皆是也。自巴、夔以东及湖、湘、岭峤,盘踞数千里,种类殊别。历代以来,自相君长。原其为王朝役使,自周武王时孟津大会,而庸、蜀、羌、髳、微、卢、彭、濮诸蛮皆与焉。及楚庄蹻王滇,而秦开五尺道,置吏,沿及汉武,置都尉县属,仍令自保,此即土官、土吏之所始欤。迨有明踵元故事,大为恢拓,分别司郡州县,额以赋役,听我驱调,而法始备矣。然其道在于羁縻。[26]有元一代,土司制度在桂西得到推行和强化。元王朝在桂西设置了专门的宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官诸司以及路(府)、州、县等机构。“元朝在广西设置的土司机构,开始时司、寨、土州、土县、洞等,并依次隶属,统领于广西行中书省;后改司为府,废寨设路;先后在今桂西地区设寨5处,路7处,土州64个,土县9个,洞44个,长官司11个。至元年间,元王朝在左右江地区更置4个总管府,统领州、县、洞160处。”[27]实行路、州、县的管理体系。这些机构的首领多被称为“土官”,且已十分普遍。元王朝对于桂西土官的管理制定了特别的赏罚制度,用法令的形式来规范,“诸左右两江所部土官,辄兴兵相仇杀者,坐以叛逆之罪。其有妄相告言者,以其罪罪之。有司受财妄听者,以枉法论。诸土官有能爱抚军民,境内宁谧者,三年一次,保勘升官。其有勋劳,及应升赏承袭,文字至帅府,辄非理疏驳,故为难阻者,罢之。”世祖至元二十九年(1292年),乌古孙泽“为广西两江道宣慰副使、佥都元帅府事。两江荒远瘴疠,与百夷接,不知礼法,泽作《司规》三十有二章,以渐为教,其民至今遵守之。”[28]元王朝对土官的承袭实行较为严密的管理制度。仁宗延佑六年(1319年),中书省建议:“云南土官病故,子侄兄弟袭之,无则妻承夫职。”仁宗同意此意见,形成定制[28]。

　　按照朝廷的规定,土官的承袭,必须上报中央批准,赠予诏敕、印章、虎符、驿玺书等信物,这对朝廷掌控土司有一定作用。此外,朝贡的发展则体现了土司与朝廷“臣属”关系的加强。元王朝规定土官朝贡,或一年、或二年或三年一次,贡品多为奇珍异兽和方物。进贡之前需要获得许可,仁宗大德七年(1303年),诏曰:“禁诸人非奉旨毋得以宝货进献”[28]。有关桂西土官的朝贡在《元史》中也多有记载,仁宗延佑五年(1319年)九月,广西两江龙州万户赵清臣、太平路总管李兴隆率土官黄法扶、何凯贡方物,仁宗“赐以币帛有差”[28];英宗至治三年(1323年)十二月,右江来安路总管岑世兴遣其弟岑世元入贡[28];泰定三年(1326年)八月,太平路总管郭扶奉方物来献;十二月,右江诸寨土官岑世忠等奉方物来献[28];文宗天历二年(1329年)二月,思明路总管黄克顺来贡方物[28]。明代初期,对于投诚的土官“多因元官授之,稍与约束,定征徭差发之法。渐为宣慰司者十一,为招讨司者一,为宣抚司者十,为安抚司者十九,为长官司者百七十有三。其府州县正贰属官,或土或流,大率宣慰等司经历皆流官,府州县佐贰多流官。皆因其俗,使之附辑诸蛮,谨守疆土,修职贡,供征调,无相携贰。有相仇者,疏上听命于天子”[29]。龚荫指出,宣慰使、安抚使始于唐,宣抚使、招讨使始于宋,元代置于边境,明代则是“授诸土官”的武职。意为这些职官是明代正式成为一套武职的土司职称[30]64。另有《续通志》载:“明土官武职,又有番部都指挥司、卫指挥司、万户府千户所,皆因其俗,以附寨番人官其地,羁縻之而已。”[31]明代土官的文职有军民府、土州、土县等,《明史》曰:“军民府、土州、土县,设官如同府、州、县。”[29]此外还设有正副土巡检等土职。根据《古今图书集成》记载,广西有长官司三,隶兵部武选司。土官一百九十七,其中知府四人,知州三十三人,同知一人,知县六人,县丞一人,主薄一人,典吏二人,巡检十三人,副巡检一百二人。嘉靖初,设知州一人,吏目一人,巡检二十八人,皆属吏部验封司[32]。在少数民族地区,民族首领为州县土官,始于唐宋,任命民族首领充任土知府、土知州、土知县成为定制的是在明代。洪武末期明确将土司分为文、武职两类,前者中央属吏部,在省隶布政司;后者在中央属兵部,在省隶都司。这样就将土司完全纳入王朝统一的职官组织系统之内[30]65-67。因而明人毛奇龄说:“文武相维,机权攸寓,细大相关,股掌易运。”[33]明清两代,中原王朝在桂西延续土司制度的同时,逐步加大改土归流的力度,改土司制为流官制,土司制度在桂西逐步退出历史舞台。然而改土归流的历程却不是一帆风顺、一蹴而就,特别是明代的改土归流,经历了反复。中央政府经过和桂西土司的反复博弈,实现广西的改土归流最终才于20世纪二三十年代民国时期彻底完成。结束语从历史上看,中原王朝在广西实行不同的治理模式,在桂东北、桂东南地区,早在秦汉时期,就实行郡县制,由中央政府直接管理。在桂西地区,则实行羁縻、土司制度,由中原王朝册封地方少数民族首领,实行间接管理。大致来看,中原王朝在桂西的行政管理可以分为以下三个阶段:一是从秦汉至唐宋,中原王朝在桂西实行“羁縻”制度;二是元、明、清诸朝,中原王朝在桂西则实行土司制度;三是从明朝开始一直到民国逐步推行“改土归流”,改土官治理为流官治理。从地理分布上来看,广西的羁縻、土司制主要分布在桂西左右江流域和红水河流域。从时间上来看,桂西羁縻、土司制启蒙于秦汉,确立于唐宋,兴盛于元明,终结于清末民初,历时数千年。

　　桂西的羁縻、土司制有以下几个特征:1.羁縻、土司州县必须承认中原王朝的统一版图;2.羁縻、土司州县必须奉行中原王朝统一的“正朔”,不能另立年号;3.以朝贡关系为纽带;4.各族土兵要接受朝廷征调;5.中原王朝允许羁縻、土司州县具有一定的自主权利,不过问其内部的政治、经济、社会、文化制度;6.中原王朝允许羁縻、土司州县实行世袭制度。中原王朝在桂西实行羁縻、土司制,有其历史必然性。由于中原及周边地区发展的不平衡性以及各民族之间语言、风俗习惯、宗教等方面的差异,不能采取相同的行政制度。因而对少数民族地区不得不任用民族首领为官吏,授以官职爵位,通过他们对少数民族地区实行间接统治。桂西边陲行政的历史变革,是中原王朝的边疆治理理念和治理政策的具体实践和缩影。通过对桂西边陲行政的历史变革的检视,不难发现羁縻、土司制包含了柔性治理思想的制度设计,大体上与桂西的经济、文化发展相适应。正如覃乃昌先生所说:“羁縻、土司制的基本含义是让民族地区的大小首领‘以故俗治’,即按照当时的民族习惯进行治理,不具体要求民族地区实行与中原相一致的管理措施,只要求不要与中央政权对抗。这在一定意义上说就是一种封建王朝的民族区域自治。”[34]348钱穆先生说过“就历史经验论,任何一制度,绝不能有利而无弊。任何一制度,亦绝不能历久而不变。”桂西的行政变革可以做一注解恰好说明了这一点。钱穆先生还说过“我认为政治制度,必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来,也必然先与其本国传统,有一番融合媾通,才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治,无配合的制度,决然无法长成。”[35]3通过历史的回顾与反思,对于进一步深刻认识广西区情,进一步坚持中国的民族区域自治政策不无裨益

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