行政核心论文发表如何改善我国行政诉讼问题

　　论文提要：在行政诉讼中，行政首长不出庭应诉，地方政府、政府机关反感行政诉讼，某些地方人民法院对部分领域行政诉讼案件不敢受理等情况，困绕着地方人民法院行政审判，严重损害着人民法院行政审判司法权威和司法公信力。地方行政权力的干扰使得行政审判独立性不强，法院在行政审判中的威严缺失，导致行政审判司法地方化、行政化，法官官僚化，使得行政审判中司法公正难以实现。

　　引言

　　行政诉讼是我国诉讼体系中的三大诉讼之一，是一种不可缺少、不能替代的诉讼活动。在我国的法院体系中，各级人民法院均设有行政审判庭，专司行政案件的审判与审查。行政诉讼是作为行政管理相对人的公民、法人及其它社会组织因不服行政机关作出的具体行政行为 或行政机关的不作为行为，以行政机关为被告，向人民法院提起诉讼，人民法院在双方当事人的参与下，对该机关的具体行政行为的合法性、合理性进行审查，并居中作出裁判的活动。与其它诉讼活动不同的，就是双方当事人的地位不平等， 原告是行政管理对象，被告是行政管理机关或行政机关授权的组织。在我国不断推进依法法国方略的进程中，行政诉讼案件逐渐增多，“行政诉讼难”问题在人民法院尤其是基层人民法院日益突出，司法权威受到严重挑衅，司法独立受到干扰，司法公信力受到质疑，司法职能受到压抑。行政审判作为维护公民、法人、及其它社会组织的合法权益，化解官民纠纷，促进官民和谐、社会和谐，支持和维护行政机关依法行政的诉讼活动，对维护社会稳定，推进依法治国进程起着极其重要的作用。人民法院在行政诉讼中，树立权威，走出困境，是依法履职的必要。改变人民法院行政审判管辖制度，改革法院系统内部行政审判庭的设置，撤销基层法院行政审判庭，建立完善行政首长出庭应诉制度是法院改革的必要。

　　一、人民法院行政审判之困

　　(一)行政首长不愿出庭应诉，行政审判权威受到严重挑衅。

　　曾有媒体报道，我国以往的行政诉讼中，行政首长出庭应诉率仅为1‰。据统计，自1989年至2009年6月，四川省广安两级法院共受理行政诉讼案件2449件，审结2435件，行政首长出庭应诉的仅有4件，出庭率仅为0.16‰。 笔者对所在法院2005年至2009年5年间所办理的行政案件进行了详细的查阅，在5年间，共审理行政案件48件，涉及公路建设征地拆迁、房屋拆迁、不服行政处分、不服行政处罚、不服行政管理、不服行政确权、不服行政处理等。其中非诉行政审查案件15件，行政诉讼案件33件。在33件行政诉讼案件中，被告为县政府的有2件、被告为乡(镇)政府的13件，被告为政府行政机关的18件。行政首长(法定代表人)出庭应诉的仅有1件，其余32件均系委托单位职工、法律工作者等代理人出庭，行政首长均未到庭，出庭率仅为3﹪。有的政府、有的机关年年经历行政诉讼，有的在一年中，就先后两次或多次被推上被告席，但均没有一次是行政首长到庭应诉的。针对此行政主体消极应诉情况，笔者所在法院于2008年开始，在行政诉讼案件立案后，在向行政机关送达法律文书的同时，送达了行政首长(法定代表人)亲自出庭应诉建议书，但仍不见成效。仍是行政管理相对人告官不见官，法院审理案件不见官的局面。

　　(二)政府、行政机关等行政主体反感行政诉讼。

　　在基层政府部门，几乎都视行政诉讼为洪水猛兽，认为提起行政诉讼的都是刁民，都是积极与政府部门作对的，认为人民法院受理行政诉讼案件，就是支持老百姓与政府打官司，就是不支持和配合政府部门的工作，就是想让政府部门难堪。很多经历过行政诉讼的政府部门的领导，一提起人民法院就反感，一提起行政诉讼就心烦，甚至认为法官吃里扒外，自己吃着政府的、拿着政府的、用着政府的，反而在工作中给政府抹黑为政府添乱。笔者所在法院近5年来的33件行政诉讼案件中，只有一位乡长出庭应诉，有的多次经历行政诉讼，有的是一年就当几次被告，但均不到庭，这就是不接受行政诉讼、反感行政诉讼的具体表现。甚至法院办理涉及行政机关的民商事案件，也会引起当地政府机关的不满。政府部门的领导、行政机关的负责人，一般都是县级或以上的人大代表，笔者所在法院在2005年至2007年，就因法院办理涉及某镇政府为当事人的民事案件，裁判结果未达到该镇政府目的，而在人代会上连年向法院发难。

　　(三)部分案件不敢受理。

　　笔者所在法院2005年至2009年所办理的48件行政案件中，可以看出，没有一件是涉及计划生育行政执法的，行政机关也没有就计划生育行政案件向人民法院申请过行政审查和执行。笔者所在县是一个人口大县，有140余

　　万人口，计划生育工作历来是政府工作的重中之重，难中之难，计划生育工作引发的社会问题是突出的，官民因此而产生的矛盾也很突出，很多无辜百姓在计划生育工作中受到牵连，受到“连坐”处罚，也有不少人因此而长期上访缠访。但人民法院多年未碰到过一起涉及计划生育行政执法的案件，绝对不是巧合。事实上，县委政府打过招呼，但凡涉及计划生育的案件，人民法院一律不得受理。这是人民法院不敢依法触摸的高压线。就连一些实为民事争议的案件或与计生工作人员有关的民事纠纷，都因渗入了“计生工作”的因素，受害人告状无门。在其它地方，有的法院，以政府为被告的土地案件根本就不受理。

　　二、剖析人民法院行政诉讼困境的原因

　　(一)法官行政级别与行政首长行政级别不对称，违反了下级服从上级的行政原则。

　　以基层法院为例。在我国，法官属公务员序列，基层法院普通法官的行政级别一般都是科员或副科级别，就算是行政庭的庭长，也就是个实职副科，如果是正科级别，那也是吃括弧饭的，不实在。而行政诉讼案件中，被列为被告起诉的行政主体都是正科及以上级别部门，其行政首长(法定代表人)不是县长都是乡(镇)长、局长，都是实实在在的正科级以上的长官，掌握着实实在在的公共资源和权力。这些领导和基层法院的院长、副院长都是平级的，也许平时还称兄道弟，和作密切，关系甚好。而审理行政案件的法官，一般都是庭长及以下级别人员。

　　大家知道，下级服从上级是基本的行政原则。中国文化是很讲究级别和顺序的，中国人尤其是官场中人更讲究和注重级别问题。在公务员序列中，基层人民法院中层以下干部是没有档次的干部，而且掌握的公共资源和公权是极为有限的。由低级别的干部坐在审判台上审理高级别领导干部应诉的案件，显然有些不合常理，让领导干部难以接受。中国自古有兵对兵、将对将的原则和惯例，就算是面对面的协商谈判，也要求地位平等、级别相称，何况是指挥当事人、驾驭庭审的庄严审判?曾有一行政案件涉及到某行政单位，开庭前市长打电话把基层法院院长找去，数落一顿后把传票扔给院长说：拿回去，胡闹!

　　(二)行政首长坐惯了主席台，不愿接受被告席。

　　有一位镇长，在接到法院的传票后，朱笔一圈废之，扬言：“我是一镇之长，农民怎么能让法院给我发传票?” 行政诉讼是民告官的诉讼，被告都是行政主体，而这些行政主体的法定代表人，都是行政长官，习惯于“管理工作”，习惯于安排别人干什么、怎么干，习惯于宏观指挥与调控，习惯于大会小会坐主席台。而在行政诉讼中，却要和自己的管理对象、处罚对象对簿公堂，不分尊婢地坐在原、被告席上，且自己还是被告，在法官的主持和摆布下你一言我一语的陈述、辩论、和对质，自己威严何在、面子何在?甚至认为自己是当权者、管理者，且是领导其它管理者的，坐在被告席上贬低了自己的身份和权威。平常自己都坐在台上发号施令，怎么能坐被告席?就算坐在旁听席上都不适合。笔者在基层人民法庭工作时，在一个案件中，就发生了当地的政法书记到庭旁听其亲属的案件时，自己坐上了审判台，和主审法官“并肩作战”。他觉得，虽然是旁听，但也只有那儿才是适合他坐的地方。结果被主审法官巧妙地轰下了审判台。

　　(三)法院受制于同级政府，同时也须与政府部门协调工作关系与人际关系。

　　法院办公条件是政府给的，办公用地是政府给的，经费是政府拨的，权力是人大给的，而人大代表大多集中在政府部门或政府领导下的基层自治组织。就连用水用电都受着政府的影响。怎么能够离开同级政府及政府部门的支持?要想行政机关接受法院的审判，除非审判是能达到其某种目的的手段和途径，否则是不会情愿接受的。行政法、行政诉讼法都没有规定行政首长必须亲自出庭，也没有规定如果行政首长不出庭，法院可以采取什么样的手段和措施，而是允许其委托代理人。就算法律有相关制裁规定，法院及法官都不会情愿去行使这个权力，也是不可能行得通的。原因有二：其一，于公法院受制于同级政府，也需要与其它行政机关或政府工作部门协调工作关系。其二，于私行政长官是不好得罪的，其手中的公共资源或者说是行政权力远远大于在个小小的法官，甚至大于法院，毕竟法官都要在当地工作和生活，从本人到亲属，从工作到生活，都与行政权力、行政机关有千丝万缕的联系，行政权力无孔不入。如果法官得罪了公安机关，可能其本人或近亲属的小孩落户就会有麻烦，如果得罪了计生部门，申请准生证不会顺利，得罪了政府机关，工作很难开展，得罪了人大代表，法院工作报告就很可能遭到诸多质询，每年的人代会上可能会有难堪，甚至法院报告通不过，导致更大的政治风险。且大家在同一个地方工作，早不见晚见，所谓“同朝为官”，面耻不雅，何以为案件的办理得罪于人。所以不论是执法行为还是个人行为，对政府、行政机关和其领导，还是回避冲突为好。这在司法工作中，对司法公正和司法公信力产生了破坏性的影响。比如，曾有某法院在办理一行政案件中，因在裁判文书上对地方行政规定的效力问题进行了评说，导致该案主审法官受到严重处分。2006年，笔者所在县某工商所在行政执法中，无意间涉及到了该镇政府用于清理垃圾的“三无”黑车。第二天一早，竟发现工商所大门已被大堆的垃圾堵住，工商所所长知道内情后，亲自到镇政府找相关领导赔理道歉后，垃圾方得以清除。这事虽发生在其它部门，但足以为戒。

　　(四)涉及地方党政机关中心工作或重大利益的行政诉讼案件同级法院不敢碰。

　　法院必须接受同级党委的领导与指挥，人民法院要服务和服从于当地党委政府的中心工作，为当地的经济发展和各项工作的开展保驾护航，这是识大体、顾大局的需要，也是坚持社会主义法治理念、坚持党的领导的具体体现。因而对涉及地方党政机关中心工作、重大利益的行政案件，法院是不敢碰的，党委、政府要你立案你就立案，要求法院不得办理你就不能办理，就不能立案。这就是某些法院在某个时期对某类案件不会受理的原因。

　　三、对行政审判的改革建议

　　由于前述诸多原因，在行政审判中，人民法院尤其是基层法院难以树立司法权威和司法公信力。笔者所在法院近5年来的33件行政诉讼案件中，只有一件是行政首长亲自到庭应诉的。有的行政主体年年经历行政诉讼或先后多次被告上法庭，但没有一次亲自到庭，折射出来的是对行政诉讼的反感和消极应付。不管这些部门的行政首长以什么理由来解释，都难以洗脱其藐视法庭、忽视司法权威、忽视司法尊严、轻视审判人员、以到庭应诉为耻及“有我无法”思想之嫌疑。

　　(一)取消基层法院行政审判权，由中级人民法院管辖一审普通行政案件。

　　根据我国现行《行政诉讼法》的规定，基层人民法院管辖第一审行政案件;中级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件和确认发明专利权的案件、海关处理的案件、对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件; 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

　　透视我国行政审判现状，人们看到和提出了“行政诉讼难”问题，但多数人却仅看到行政诉讼中原告(行政相对人)的难处，“立案难”、 “胜诉难”、 “执行难”，认为地方法院都会鸡蛋里挑骨头，一丝一毫的漏洞都会让作为原告的老百姓败诉。可人们大多没有注意到人民法院在行政诉讼中的难处：行政诉讼考验着行政审判威信，人民法院受着地方政府、地方部门、地方利益、地方中心工作的牵制，人民法院需要地方政府及各部门的协调配合，要接受地方党委的领导和指示，人民法官要在地方行政权力的影响下生活。等等。

　　由于“行政诉讼难”，行政审判独立性不强，法院在行政审判中的威严缺失，导致行政审判司法地方化、行政化，法官官僚化，使得行政审判中司法公正难以实现。2002年以后，部分地方为破除地方干预，对行政诉讼管辖进行了改革尝试，采取了异域管辖、指定管辖、提级管辖等措施，取得了良好的效果。2005年以后，行政诉讼异域管辖制度相继在上海、江苏、河南等地生根发芽。 2007年3月27日，在第五次全国行政审判工作会上，多省、市代表对此进行交流发言，深得最高人民法院的肯定。

　　笔者提出的取消基层法院行政审判权，由中级人民法院管辖一审普通行政案件，实质上不同于提级管辖。所谓提级管辖，就是让上一级人民法院来直接管辖下一级人民法院有权管辖的案件。提级管辖是在下级人民法院依法有管辖权的基础上提出的改革。笔者所言要取消基层法院行政审判权，就是要以法律的规定，取消基层人民法院对一审行政案件的管辖权，而不是在基层法院有管辖权的前提下来进行提级审判。提级管辖仅是变通处理，而取消基层法院行政审判权，涉及行政诉讼法的修改问题，比提级管辖的改革更彻底、更有力，是真正的破旧创新。

　　要破除地方政府对行政审判的干预，提升行政审判的司法威信与司法公信力，就要从造成行政审判难的原因入手，我国现行的低级别法官审判高级别行政机关、高级别行政首长，同级法院审判同级政府及政府部门的制度必须改变。所以，异域管辖并不能真正改变老百姓“告官不见官”、法院审案不见官的局面，提级管辖又使基层法院行政庭职权职责落空，无案可办，形同虚设，使法律的规定与司法实践相脱节，不如名正言顺取消，或以其它机构代替。让更高级别的法院来审理级别较低的行政机关作出的具体行政行为，既能使行政诉讼案件脱离行政机关的辖区干扰，又符合“下级服从上级”的行政权行使的惯例，同时案件相对集中，可以解决目前基层人民法院行政案件少，司法资源闲置的问题，符合管辖权设置“法院负担适当”的原则。 由中级人民法院审理普通一审行政诉讼案件，给足地方行政首长的面子，让这些领导干部认为审判法院及办案法官够格，才能提升行政首长的出庭应诉率，打破行政审判僵局，才能提升行政审判威信和公信力。同时异域管辖也只有在高级别的法院审判低级别行政主体的前提下，才能更好地发挥其异域效用。

　　(二)基层法院设立行政审查庭，负责行政案件的审查立案，指导当地行政机关依法行政。

　　在取消基层法院行政审判权，由上级法院直接管辖普通一审行政案件后，基层法院行政审判庭当然地被取消，能解除“行政诉讼难”问题，破除地方行政干预和部门保护，但又涉及效率问题，不能满足诉讼管辖应遵循的“两便原则”要求。 “两便原则”精神的实现包括两个方面，一是诉讼成本，二是公正。司法公正是核心和灵魂。故为实现“两便原则”精神，可在基层人民法院设立行政审查庭，负责对行政管理相对人提起诉讼的行政案件进行立案审查，对行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政案件进行合法性审查，并履行指导行政机关依法行政的职责，规范和促使其依法行政。对基层法院行政审查庭经审查后认为该当执行的行政案件，依法裁定准予执行。对符合受理条件的行政诉讼案件，应及时移送中级人民法院立案审理。对不符合立案条件或因行政行为违法不应执行的，依法裁定不予受理或不予执行。当事人对不予受理的裁定不服的，可到中院直接起诉。对行政管理相对人申请执行的，因被执行人是行政主体，经审查立案后，应移送中院立案执行。在一审行政诉讼案件的审理中，中院行政审判庭应加大巡回审理力度，原则上要求到被告所在地基层人民法院开庭审理，即方便当事人，也便于开展法制宣传与教育。即能提高司法权威，也能提高司法效率，同时也便于行政首长到庭应诉。中院行政庭对行政诉讼过程中的相关事务性工作，可委托或指定基层人民法院行政审查庭协助办理，如送达法律文书、调查取证、现场勘验、庭前准备工作等。

　　这样的机构设置和职能配置，符合便于群众诉讼、便于人民法院行使审判权的“两便原则”，同时能满足公正与效率的司法要求。

　　(三)建立完善行政首长出庭应诉制度。

　　在行政诉讼中，行政首长不出庭应诉，不利于提高行政威信、不利于与法院良性互动与配合、不利于提高执法水平和法律意识、不利于司法和谐、不利于官民和谐，同时损害着人民法院的司法权威。一个没有当过被告的行政机关，可能是一个不理智的行政机关，一个没有当过被告的政府，可能是一个不成熟的政府，一个不愿出庭应诉的行政长官，可能是一个不称职的行政长官。行政首长出庭应诉，有利于官民沟通、官民和谐，体现法律面前人人平等，利于改进执法工作，有利于优化行政审判环境，提高行政机关整体素质，很好地推进我国依法治国进程。建立和完善行政首长出庭应诉制度，是促使行政首长积极出庭，提高行政首长出庭率的有效途径。

　　中国法院网相关资料表明：

　　在江苏省东台市，市政府出台《关于加强行政首长出庭应诉工作的意见》，明确行政首长是出庭应诉第一责任人，涉及行政诉讼应亲自参加庭审，特殊情况不能参加的，应提前征得人民法院同意后安排副职出庭，并向市政府法制办备案。2009年1——6月，东台市法院审结行政诉讼案件23件，行政首长出庭率为100﹪。

　　在山东省东营市河口区，2008年9月区政府出台了全省首个《行政机关首长出庭应诉暂行办法》。到2009年6月，河口区法院审理行政诉讼案件25件，有23件行政首长出庭，出庭率为92﹪。

　　在四川荣县，法院依靠党委领导、人大监督，与行政机关良性互动，2006年以来，行政首长出庭率为100﹪。

　　由此可见，制度的力量是巨大的，在我国，只有普遍建立和完善行政首长出庭应诉制度，才能改变百姓告官不见官、法院审案不见官的局面。

　　建立和完善相关行政首长出庭应诉制度，宜由省、市级党委、政府牵头，会同人大、人民法院等相关部门，制定相关科学的、合理的硬性规定。这种制度应当规定行政首长必须出庭应诉的案件类型、行政主体范围和首长不出庭应诉的后果责任。要建立行政首长出庭应诉考核办法，要与行政主体单位及班子成员的考核考查挂勾。对必须亲自出庭而又因特殊原因不能出庭的，应提前征得人民法院同意，并安排副职出庭，报相关部门备案。对未经同意而未到庭应诉的，要在一定范围内予以通报，给予相应处分，并考核为不称职，在一定年限内取消参加评优评先及选拨任用资格。对行政首长必须亲自到庭应诉的案件，人民法院应当送达《行政首长亲自出庭应诉建议书》。对送达了建议书或通知书后未经法院同意未到庭的，法院可向相关部门或领导提出给予相关处分的司法建议，相关部门应作出相应处分并告知人民法院。

　　(四)加大宣传，建立行政诉讼案件信息每案必报制度。

　　现代社会是网络社会，是信息时代，社会舆论的力量是无穷的，网络信息的传播可使一个人一夜成名，也可使一个人一败涂地。它能使一个人尤其是领导干部懂得自警、自觉、自律、自慎，自觉接受监督，依法、依制度办事。现代社会是法治社会，需要依法治国，需要全社会都树立法制意识。法治社会需要阳光政府，要求行政主体的相关事务公开、公正、透明，让社会知晓。而阳光政府的阳光事业，需要借助新闻媒介来监督和传播，需要在工作中加大宣传力度。新闻宣传有两个功能，一是传播法制信息，宣扬阳光事业，宣传社会正义，传播真、善、美。另一方面，又能揭露阴暗面，监督国家机关及相关工作人员，揭露假、丑、恶。所以，它具有监督和间接规范的社会功能。但凡行政诉讼或行政执行活动，都涉及官民之争，涉及依法治国和依法行政，对于社会而言，都是大事。因而都应当予以暴光和宣传。如果每个行政诉讼案件和行政执行案件从立案到庭审、裁决、执行的每个阶段和过程都及时发布相关信息予以宣传的话，在相关行政首长出庭应诉制度的硬性要求下，不管行政长官事务有多繁忙，不管其理由有多充分，不管其职务有多高权力有多大资历有多老，想让其不出庭都难。

　　结语

　　行政首长不出庭应诉已成为困绕行政诉讼的问题，同时严重损害着人民法院在行政审判中的司法权威，在一定程度上阻碍了我国的行政法治化进程。在新的历史时期，法治精神的呼唤和民欲见官说理的文化沉淀，要求行政首长出庭对话并接受质疑的呼声越来越高。一个没有当过被告的行政机关，可能是一个不理智的行政机关，一个没有当过被告的政府，可能是一个不成熟的政府，一个不愿出庭应诉的行政长官，可能是一个不称职的行政长官。行政首长在诉讼中避而不见，给法治社会增加了难以抹去的阴影，成为我国依法治国进程中长期的隐痛。痛则思，思则变，变则通，通则达。改革是人民法院能动司法的内要要求和体现，改革——只有改革，只有针对我国行政诉讼现状予以改革，建章立制，逐步完善并坚决执行，才是人民法院走出行政诉讼困境的必经之路。

《行政核心论文发表如何改善我国行政诉讼问题》

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