论文发表探究行统审后的改革管理模式

　　论文摘要：由于统审制度施行时间不长，许多方面的具体工作和运作程序需在不断探索过程中逐步完善。当前，严格执行原有的制度和在实践中不断创新、完善制度，对发挥专门委员会在立法工作中的作用尤为重要。

　　地方立法实行统一审议后，法制委员会与其他各专门委员会在立法工作中的职责有了相应调整，如何正确处理法制委员会与其他各专门委员会的关系，充分发挥专门委员会在地方立法工作中的作用，是摆在地方人大常委会面前的一个重要问题。本文试就此问题作一些探讨。

　　一、现状分析

　　立法法颁布实施后，全国各级有立法权的地方人大均按立法法的要求建立健全了地方性法规统审机构，完善了工作制度，逐步开展了统审工作，并取得了一定成绩，也积累了一些经验。主要是通过统审工作，在地方立法工作中进一步贯彻了法制统一原则，突出了地方性法规的地方特色，增强了其针对性、实用性和可操作性，地方立法质量有了一定程度的提高。但是，由于统一审议对大多数有立法权的人大来说是一项新的工作，尚处于起始尝试阶段，认识存有一些误区，关系还未完全理顺，工作也不是很协调。在从原由各专门委员会一揽子包到底的审议方式到法制委员会统审的转变过程中，出现了一些新情况、新问题。主要是各专门委员会进行立法工作的积极性和作用受到了一定的影响。产生这一问题有主客观两方面的原因。从主观方面讲，实行统审后，立法工作由专门委员会和法制委员会各管一段，即法规草案在常委会一审前由专门委员会负责审查，一审后就交给法制委员会，由法制委员会进行统一审议，直到法规草案提请常委会会议通过都由法制委员会负责。这样以来，专门委员会很容易产生一种看法，认为统审就是法制委员会的事情，搞好立法工作关键是抓好统审，专门委员会在一审前的审议只是对法规草案的初步审查，审议意见不那么重要，只要提出初步看法即可，没有必要像以前那样负责审议到底，担心管得多了会超越立法权限，影响统审工作，因而有意无意地降低了工作要求，以致专门委员会的有些审议意见过于原则、简单(并不是法规草案已成熟，没有可修改的)，交法制委员会后，工作量增加，修改面过大。从客观方面讲，目前提请常委会审议的法规草案大部分是由政府及其部门起草的，实际工作中，人大专门委员会提前介入不够，法规草案起草、论证和提请政府常务会审议前其中存在的一些问题，专门委员会难以及时发现和提出，致使法规草案存在“先天不足”的问题。加之法规草案送达人大常委会的时间过晚，专门委员会难有足够的时间进行认真、全面、细致的审查，致使提请常委会一审时的法规草案的质量难以保证，这就使统审工作增加了难度，也影响了立法质量的提高。

　　二、几点建议

　　发挥专门委员会在立法工作中的作用，既是专门委员会的职责，也是立法工作发展的需要，更是保证统审制度顺利实施，提高立法质量的关键环节。笔者认为，实行统审后，应从以下几个方面入手，发挥专门委员会在立法工作中的积极性和作用。

　　1.合理划分法制委员会与其他专门委员会审议法规草案的职责。实行统审后，法制委员会对法规草案重点进行合法性、协调性、规范性的审议，主要审查法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触，是否与其他地方性法规相矛盾，同时负责对法规草案进行立法技术处理，包括结构设置是否合理、用语是否规范等。有关专门委员会则重点进行科学性、合理性、可行性的审议，主要就立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行审查把关。这样的合理分工，有利于法制委员会和有关专门委员会明确各自在立法工作中的职责和任务，优势互补，共同做好立法工作。

　　2.专门委员会提前介入，提高法规草案的质量。各专门委员会具备与其工作职能相关的专业知识，且与政府有关部门联系紧密，业务熟悉。专门委员会应发挥这方面的优势，在立法项目的提出、立法调研和法规草案起草、论证等方面发挥作用。一方面要加强法规立项的调查研究，根据需要和可能的原则，提出与本委员会有关的立法项目，同时加强与政府法制工作机构的沟通和协调，为常委会编制立法规划和年度立法计划服好务、把好关。另一方面要加强与法规起草部门的联系和沟通，了解其立法意向，确立立法宗旨，提供立法依据，并参与立法调研和论证，积极协助法规起草部门做好法规草案起草工作，使起草的法规草案能真正从当地实际出发，解决当地经济和社会发展中的突出问题。

　　3.专门委员会严格审议，为统审工作打好基础。专门委员会的审议意见对法制委员会的统审乃至常委会组成人员的审议具有导向作用。因为法制委员会进行统审，提出的审议结果的报告，是根据常委会会议的审议意见、有关专门委员会的审议意见和各方面的建议形成的，并非法制委员会一家之言，其中专门委员会的审议意见是法制委员会统审时的重要依据和基础，对法制委员会提出的审议结果报告和法规草案修改稿具有直接的影响力，进而影响到常委会组成人员的审议。可见，实行统审后，专门委员会在立法工作中的责任更大了，要求更高了。因此，专门委员会应当充分发挥自身的特长和优势，把好法规草案审议的第一道关，对于主任会议交由专门委员会审议的法规草案，进行认真、全面、细致的审查，特别是对立法必要性和可行性进行充分的调查、论证和研究，对于立法时机和条件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法规草案，要及时向主任会议汇报，由主任会议决定是否提请常委会审议。特别是要对法规草案中的重点、难点问题和主要分歧意见进行认真审议，提出意见，努力在专门委员会审议阶段解决法规草案中的主要问题，从而为法制委员会的统审工作奠定良好的基础。

　　4.完善制度，为专门委员会审议法规草案创造条件。由于统审制度施行时间不长，许多方面的具体工作和运作程序需在不断探索过程中逐步完善。当前，严格执行原有的制度和在实践中不断创新、完善制度，对发挥专门委员会在立法工作中的作用尤为重要。一是严格按照立法法和地方立法程序规定的要求，对列入常委会会议进行审议的地方性法规草案，提案人应当而且必须在常委会会议举行的30日前将法规草案文本正式送达人大常委会，以便有关专门委员会有足够的时间对法规草案进行调研、论证和审查，提出审议意见。二是改进专门委员会审议意见提交常委会会议的方式，可采取印发常委会会议，或者由专门委员会负责人在常委会会议上作审议意见的报告的做法。这样做，有利于更好地调动专门委员会的积极性，增强工作责任心。三是建立法制委员会与其他专门委员会的联席会议制度，及时沟通情况，共同进行立法调研，共同召开法规草案论证会、征求意见座谈会，以及有关重大问题协调会等，共同做好对法规草案的审议工作。

　　5.加强联系与配合，协调一致地搞好立法工作。实行统审后，法制委员会与其他各委员会之间相互尊重，加强联系，密切配合，对正确处理好二者的关系，更好地发挥专门委员会的作用，提高立法质量至关重要。专门委员会在提前介入立法调研、法规起草和论证过程中，可向法制委员会通报有关情况，或邀请法制委员会派员参加。专门委员会在初审法规草案时，应将法规草案及时送交法制委员会，并邀请法制委员会派员参加有关的调研、论证和座谈，以便让法制委员会及早了解立法进展和法规草案中的重点问题，为统审工作做好准备。法制委员会进行统审时，应邀请有关专门委员会派员列席会议、发表意见。对专门委员会的审议意见和在法制委员会召开的会议上提出的意见，应认真对待，可采纳可不采纳的尽量予以采纳;对未采纳的，应进行反馈和做好解释;对重要的不同意见，应及时向主任会议汇报，求得解决。法制委员会及其工作机构在具体修改法规草案时，也可以邀请有关专门委员会派员参加，共同工作，这有利于协调与专门委员会的关系，更好地吸纳专门委员会对法规草案的修改意见，也有利于解决目前法制委员会普遍存在的人员少、任务重的矛盾，提高工作效率。

　　6.加大专门委员会执法检查力度，通过监督执法反思和促进立法工作。除立法工作外，专门委员会大量的经常性的工作是开展执法检查、视察等活动。一个法规制定得好不好，关键是要看它执行得如何，能否解决实际问题。专门委员会应当通过执法检查了解法规的执行情况，加强立法效果的研究，从而反思立法工作，向常委会提出对法规是否进行修改的建议和改进常委会立法工作的思路，从而使执法检查与立法工作更好地结合起来，通过执法检查既督促法规的有效实施，又改进和加强立法工作，发挥人大立法和执法监督的互助互促效应。

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