浅谈当下公共管理制度规范条例

　　摘要：上世纪80 年代以来西方公共管理模式是否发生了变化和转换? 如果是，发生了什么转换?转换的本质与特征是什么? 为什么会发生这种转换? 这种转换是持续有效的还是会像钟摆一样再摆回去? 本文拟从政治学权力资源配置的角度对西方公共管理模式的嬗变进行分析和探讨，并结合当前正在发生的金融危机进行反思。

　　一、公共管理模式嬗变的本质与特征

　　公共管理与政治存在很强的内在联系和功能交叉，共同点都是对资源进行配置，区别在于政治侧重于政治制度资源、政治权力资源、政治意识资源的配置，公共管理侧重于人力、财力、物力资源的配置。政治学分析关心对于资源和价值由谁来分配? 用什么标准分配? 按什么方式分配? 为谁分配?

　　从政治学视角来审视，西方80 年代后的公共管理模式的确发生了很大变化。公共管理的模式在理论体系、社会运动到制度安排等方面与传统的公共行政模式相比发生了革命性的转换。其核心理念可概括为：以人为本，以服务为本，政治国家与公民社会充分合作，市场机制与问责有机结合，在实行有效社会监督的约束条件下，以兼顾效率和公平的方式实现公共利益最大化。内涵的变化是从以政治为本的统治型或以经济为本的控制管理型转向以人为本的公共服务管理型。①其主要特征是：

　　(一) 调整资源配置主体：变二部门配置为三部门配置。传统政治学和公共行政确认社会构成二分，即“政治国家—公民社会”，资源配置有“一只看得见的手”和“一只看不见的手”两个机制。

　　公共管理打破了两分法传统思维方式，以社会构成的三分法为前提，即确认“国家—社会—市场”

　　或“政治社会—公民社会—经济社会”的三元划分。资源配置的主体包括政府、市场和社会，或称第一部门、第二部门、第三部门，相应形成资源配置的三种机制，即政府机制、市场机制和社会机制。这三种资源配置机制必须保持平衡“， 只要三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民族和正义就不可能发展起来。一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少。”②(二) 调整公共事务管理主体：变政府单一管理到多元合作共治。扬弃传统公共行政政府一元化管理主体模式，还权于社会和公民，社会组织和企业组织共同参与到公共事务的管理进程中，形成以政府为中心的多元化化公共管理体系。善治是政治国家与公民社会的最佳状态，是政府与公民之间的积极而有成效的合作，是使公共利益最大化的社会管理过程。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政而没有善治。

　　(三) 调整政府职能：变“划桨”为“掌舵”。“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”③因此把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去，给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使其对服务的结果负责。

　　(四) 调整政府与市场的关系：变政府干预、管制为更多的市场机制、更少的政府干预和“放松管制”。实施民营化政策，在公共事务管理中引入竞争机制，利用私人部门及第三部门来执行公共项目和提供公共服务;实施放松管制的政策，放弃管制资本主义，放松或解除国家以各种经济、社会法规形式存在的规制，包括国家垄断、国家干预，转而限制国家在经济活动中的作用，让市场经济的自发调节机制充分发挥作用;实施撤出制高点政策，政府不再控制国民经济的战略部门———重要的企业和工业，“不再以政府控制代替市场，而是依靠市场竞争来更有效地保护消费者”。④(五) 调整权力运行向度：变自上而下为合作互动。传统公共行政的权力运行向度总是自上而下，运用政府的政治权威和法定效力，以官方意志来制定政策和执行政策，对社会公共事务实行单向度的管理。公共管理则是一个权力运行多向度的、包括横向互动和上下互动的管理过程。它主要通过协商合作、确立和认同共同目标和实现目标的方式来实施对公共事务管理。

　　(六) 改革政府内部管理机制： 变重程序、集权、垂直的科层式组织机构为回应的、分权的、扁平的网络式组织机构。从本质上在政府内部建立企业家动机，以企业化政府来取代官僚体制。政府必须积极回应公民的需求，并以公民满意度为评价尺度。分散公共机构的权力，加强参与和协作，以提高效率，增强创新精神。简化组织结构，减少管理层次，使组织结构扁平化，以适应快速变化的环境要求。

　　(七) 强化国家的核心战略能力和竞争力：变机械、呆板、冷漠的专横统治体系为具有高度民主性、法治性、责任性和高效透明的政府管理体系。

　　公共管理不仅重视经济、效率与效能的实现，即“三E”(Economy ， Efficiency and Effectiveness) ，同时也重视公平、正义和民主。特别重视管理者的责任，强调通过绩效管理以及来自体制外的监督来落实管理者的职责的履行。要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式实施政府行为，应对内外环境的变化，实现政府管理的使命。⑤

　　二、公共管理模式嬗变的政治因素分析

　　(一) 公共管理模式嬗变政治理论基础

　　1. 新自由主义的政治观。新自由主义坚持否定公有制、社会主义，否定国家干预，按照哈耶克的观点，社会主义就是对自由的限制和否定，因此是一条通往奴役之路。其核心主张是尽可能弱化国家的作用，反对政府在微观层次和宏观层次调控市场，强调市场对经济的绝对统治，主张国家仅仅承担界定产权、确保合同执行以及调节货币供给等有限的经济职能。

　　2. 公共选择理论的政治观。按照布坎南的说法“公共选择是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大运用于集体的或非市场的决策的过程中产生的”⑥。公共选择实际是自利个人的非市场的集体选择，或者是“政治市场”的集体选择，指的是人们通过民主的政治过程决定公共物品，即把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。这种过程或机制表现的是关于资源配置的非市场决策。主张以宪政改革为基础，建立一个能够有效制约政府公共行为的政治决策体系，即公共选择制度。

　　3. 新制度经济学的政治观：“诺斯悖论”提出“国家是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源。”⑦认为制度是经济发展和经济运行中的内生变量，因此无论国家或企业，率先的制度创新如同率先采用机器设备一样，可以得到超过平均利润的社会回报。

　　(二) 公共管理模式嬗变政治实践基础1. 经济“滞涨”引起“威尔逊———韦伯范式”官僚制度的合法性危机。20 世纪70 - 80 年代，西方各国出现了经济“滞涨”现象。1982 年底欧洲共同体国家的平均失业率为10 %以上，失业人数约1200 万人，经济与合作组织24 个成员国失业人数高达3050 万人。⑧人们普遍对政府不满，并将官僚制度归结为政府失灵的制度原因。这种制度在严格区分政治与行政的基础上实行“单一中心的行政”和“等级制结构”，导致了国家权力和职能的几乎无限制的扩张，助长了对国家财富的巧取豪夺，形成了政府的“组织专横”，更造成了现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失。“对公共部门的规模、范围和方法进行的抨击所产生的明显结果是削减政府和改变其管理方式。”⑨2. 现代民主化进程政府呼唤政府管理范式变革。20 世纪70 年代后，一场席卷全球的现代化民主进程成为公共管理得以兴起的深厚的政治基础。这样的民主化进程包含两层含义，一是发生在各类权威主义政体国家中的政治民主化进程，二是发端于发达国家而后广为推展的参与式民主的出现。1974 - 1990 年，世界上有约三十个国家由权威主义政治过渡到民主，另有二十多个国家出现了强大的民主运动，或开始了朝向民主化的改革。进入20 世纪90 年代，又有数以十计的国家完成或开始了向民主的转变。⑩现代民主政治选择所确定的价值或利益需要通过适宜和有效的公共管理来实现。

　　3. 第三部门兴起为实现政府管理范式变革提供组织力量。20 世纪70 年代以来，发达国家和发展中国家的第三部门获得了蓬勃发展。比如法国，单在1990 年就成立了60000 多个社团;德国每100000 人口的社团数量从1960 年的160 多个增加到1990 年的475 个，翻了近3 倍;瑞典有近200000 个有成员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一个以上的社团。lv 各种民间组织广泛介入、参加甚至主导了政府未曾实现或忽略的职能，包括人道救援和服务，保障公民权利，保护环境，维护社会公平，促进基层社会经济发展等，成为独立于国家和市场之外，并对国家和市场产生制约的强大社会力量。

　　三、公共管理模式的质疑与重构

　　(一) 公共管理模式有没有发生质的变化?

　　自新公共管理运动以来，关于公共管理与公共行政的关系、公共管理模式的变化，一直存在诸多争议。戴维·H. 罗森布罗姆和罗伯特·S. 克拉夫丘特认为，公共行政是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制和服务功能。lw这个观点涵盖了所有公共部门及其活动，因此公共管理与公共行政之间没有本质区别。瓦尔达沃斯基则认为公共管理在某种意义上就是回归了的公共行政。还有一种观点集中在对“企业家政府”的批评，“企业家政府”概括了20 世纪后二十多年关于改革政府的基本的价值诉求，但实际上“政府是与众不同的”，因为政府被赋予了独特的宪法责任;除非人类不再需要国家，否则，试图把一个政府机构变成一个企业，并相应利用利润或“盈亏底线”取代公共利益，只能是一种不现实的浪漫乌托邦;美国政府真的可以像麦当劳一样经营吗? 因此，“从现在的情况看，并不存在什么‘重塑政府’或‘政府再造’，已经发生的一切在本质上只是一场关于政府管理的改革，或许，称之为‘政府管理革命’更为符合实际情况。lx(二) 全球金融危机与公共管理模式相关吗?

　　2007 年开始，美国爆发次级债危机，进而引发百年一遇的全球金融危机，目前全球金融危机又越来越深地影响各国实体经济。很显然资本主义正在遭遇信心危机。近30 年来在西方兴起的公共管理模式———一种占主导地位的资源配置模式和社会治理方式，自然也逃不了干系：

　　1. 公共管理的理论基础遭到质疑。人们开始怀疑，自由放任的新自由主义是否是金融危机的罪魁祸首，弗里德曼的货币主义是否还能行得通。

　　人们重新反思资本的本性和市场失灵的危害，凯恩斯主义开始回潮，马克思的《资本论》在西方国家突然畅销。“这场百年一遇的金融危机，留给世人的思考是沉重的。它警示人们，对现行的经济体制和经济理论，应该进行深刻的反思??这场金融危机使我们看到，市场也不是万能的，一味放任自由，势必引起经济秩序的混乱和社会分配的不公，最终受到惩罚。真正的市场化改革，决不会把市场机制与国家宏观调控对立起来。”ly2. 公共管理的一些政策主张遭到抛弃。与公共管理的倡导的“民营化”、“放松管制”政策相反，英国率先实行了金融机构国有化。“美国政府慢了半拍， 现在开始了，全球国有化??不但把银行国有化，甚至直接注资，直接帮助大企业，缺什么给什么，缺人给人，缺钱给钱。??美国正在实行21 世纪的社会主义”lz 。通过扩大公共投资、增加就业和提高消费来刺激经济发展，这个政策曾被撒切尔政府认为是导致英国经济衰退的主要原因，现在的布朗政府又重新启用。

　　(三) 政府职能“钟摆”效应再次显现。“从历史发展的轨迹看，在国家与社会、政府与市场、效率与公平的关系问题上‘， 钟摆’是必然的，问题只在于时间、地点和发生方式。”l{从1776 年亚当·斯密发表《国富论》全面阐述自由资本主义的原理后的150 多年的时间里，西方一直推行自由放任的经济政策。1929 - 1933 年的经济危机成为政策拐点，从罗斯富新政到1980 年里根上台前的近五十年时间里，西方推行强烈的国家干预政策，实施管制资本主义。20 世纪70 年代- 80 年代的“滞涨”成为政策拐点，从1980 年“里根革命”到布什总统下台前的30 年时间里，西方国家在新的起点上推行小政府、大市场的新自由主义政策。以此次金融危机为政策拐点，奥巴马上任总统后，美国政府被迫出手相救，接管一些大型金融机构，干预市场。尽管奥巴马宣称自己仍在维护新自由主义理念，实施国家干预政策只是暂时的，但这些类似凯恩斯主义政策并不是一时就能结束的。政府职能的“钟摆”又一次摆向了“政府干预”。

　　公共管理模式嬗变应时代经济社会变化而生，也必然应时代经济社会新的变化而继续完善。

　　目前公共管理模式的有效性正在经受全球金融危机的考验，在某些政策主张方面已被宣告失败或阶段性终结。但是，反映公共管理本质的公共性、服务性和合作共治性，依然支撑着公共管理理论和实践的自我重构。也许一种新的范式并不是二三十年就能够成为常规科学，官僚制、公共行政与公共管理还将在相当长的一段时间里竞争共存。

　　也许更适宜公共管理模式的周期，可能会在这场百年一遇的金融危机过后到来。

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