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来源：职称驿站所属分类：交通运输论文 发布时间：2018-04-09浏览：71次
航空救援是航空业发展的基本保障，我国航空救援发展较为缓慢，各方面还不够健全，本文主要针对航空救援的发展提出几点对策。
《中国民用航空》本刊坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针，坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风，传播先进的科学文化知识，弘扬民族优秀科学文化，促进国际科学文化交流，探索防灾科技教育、教学及管理诸方面的规律，活跃教学与科研的学术风气，为教学与科研服务。
虽然我国航空救援起步较早，但缺乏管理和组织体系，至今发展缓慢。应尽快建立完整的航空救援管理体系和应急预案体系，明确组织机构，完善航空救援相关的法律法规，大力发展航空救援相关产业，逐步整合军民力量，建立一体化的航空救援体系。
一、国外航空航空救援的现状
航空救援在世界主要国家进入了实用阶段，面对重大灾难.如切尔诺贝利核泄露、阪神地震、卡特里娜飓风(谢智辉.2008)等，航空救援显示了巨大的作用。
世界各主要国家根据各自不同的国情.纷纷建立了较为完善的航空救援体系，总结各国的情况，可以发现以下几个特点：
1.通用航空器的数量多。据2005年统计(陈广仁，2009)，全球投入使用的通用航空器约有32万架，主要分布在美国21.9万架、加拿大 2.87万架、澳大利亚1.09万架、俄罗斯1.04万架等国家，其数量占民用飞机总数的近90%。而截止2007年，中国通用航空机只有801架(飞机 677架、直升机124架).通用航空发展落后。
2.重大灾害的航空救援都是由军队和民间组织共同完成。从切尔诺贝利核电站，到美国“卡特里娜飓风”，每场重大灾害的航空救援都是由军民合作完成的.没有哪个组织或部门只依靠自身的力量能单独完成重大灾害的救援。
3.出台救灾法案、对航空器救灾进行规范。1992年，美国出台了《美国联邦灾害紧急救援法案》，规定了政府部门、军队、社会团体与公民应该承担的责任。美国国会在2000年10月30日修订的《美国联邦灾难救济和突发事件救助法》规定，当遇到重大灾难时，总统可以命令所有联邦机构.无论有偿还是无偿，利用包括补给在内的各种资源来支援各州和地方政府的救援活动。
二、我国航空救援存在的问题
经过长期发展，我国已逐渐形成了“以军队为主，民航为辅”的航空救援主体。2008年5月12日，四川汶川县发生里氏8.0级强震，军队出动飞机 190架，飞行近6 000架次，转运物资近7000吨，人员近3万人次：民航出动飞机200余架，飞行1200架次，转运物资15 000余吨，人员37 000人次;通航出动38架次，飞行1 032架次，转运物资近800吨，人员近3 300人次(于耕，2009)。汶川大地震中，军队航空、民用航空和通用航空首次联合参与了整个救灾行动，救援成绩虽然显著，但也暴露了大量的问题。
1.航空救援体制缺失.我国应急管理体系的核心是“一案三制”，“一案”即应急预案，“三制”即法制、体制、机制。目前，我国的航空救援还没有专门的应急预案;航空救援法制不完善：航空救援体制缺失，救援行动的开展从组织机构到管理机构都具有很强的临时性。
2.过于依赖军队，专业救援队伍缺乏。由于自然灾害防御和国防活动的相似性，军队历来是我国应急救援的主力军.但作为国家的武装力量，军队的主要职能是保家卫国，训练备战，并不是灾害救援。首先，军队参加救援往往缺乏专业的救援设备和技术，没有经过复杂的救援训练，即使快速到达灾区，若果面对难度大的施救任务时，也难以开展有效行动。军航直升机物资空投高度50米，民航可降至5米—10米的高度空投(唐继龙，2008)，更好保证了物资和药品的完好。其次，从经济的角度思考，军队中如果过多配备救援人员、设备和物资，频繁参与救灾，分散了国防资源，增加了国防的成本。
3.短距离救援能力不足的问题十分突出。
(1)直升机数量稀少。截止2006年，全球军、民用直升机53 259架，其中美国12 429架、俄罗斯2 959架、加拿大l 800架、澳大利亚1 200架(架数的数据来源：Jane´sHelicopter Market and Systems，2006)，直升飞机是国际公认的最有效的航空救援工具.但是参加此次汶川地震救灾的军民航直升机总数只有约120架。
(2)大型、专业救援直升机匮乏。一架M1-26直升机最大商载荷当于约4架M1-171，达20吨，一次可装载105人，但目前国内只有1架。此次地震中，多次执行全天候精确救援任务的直升机是超级美洲豹EC225，这种世界最先进的救援直升机目前国内也只有4架。
(3)救援风险大。多数直升机驾驶员没有受过专业救援训练，在复杂气象条件下遂行救援任务风险特别大。5月31日下午.军航一架米-171直升机执行任务后返回途中，在汶川县映秀镇附近.因局部天气变化突遇低云大雾和强气流，于14时56分失事。
4.临时指挥协调矛盾多。地震发生后，在成都先后集结了陆航、空军、民航和通航的200多架30多种型号的飞机.航空救援由临时成立的成都军区抗震救灾联合指挥部指挥.民用直升机在灾区的飞行管制及执行任务，由军方负责直接指挥。由于军民航之间平时的联合演练少，这种临时性的组织协调难免产生问题。
三、发展我国航空救援事业的思考
l.建立管理体制。我国的航空救援机制不灵活，一遇重大灾害.各地方缺乏能够自动响应的常备机制，只能向中央求援.而航空救援管理机构往往救灾时临时组建，救灾完成后则解散.以下提出三种类型的体制作为建立我国航空应急救援体制的参考：
(1)由国家政府机关设立专门的航空救援机构，对全国的军、民航空救援实施统一的管理。没有任何国家的航空救援机构能够直接调用全部军、民用航空器，但有的可以根据不同的灾害状态，调用部分军用资源。例如，美国政府在“911”事件后，于2002年成立了国土安全部，下属22个联邦机构，其中包括 FEMA和美国海岸警卫队，它能够调动美国海岸警卫队的航空器资源。俄罗斯设有航空及航空救援技术局.将航空应急救援作为独立、专业的部门编入紧急状态部内，当遇到突发公共事件时，内务部、国防部或内卫部队必须协助紧急状态部。
(2)由军队和民间分别成立航空应急救援组织，分属各自主管机构管理.行动时由应急救援指挥中心负责协调调度。例如，德国的全国空中医疗救援网络 (Karsten Rein-hardt，2000)拥有49个救援站，分属4个机构主管，分别是：德国内务部、德国汽车俱乐部、德国武装部队和一个私人公司，在德国境内的任何一点，15分钟内都可以得到国家的航空救援服务。
(3)政府没有成立航空救援管理机构，救灾主要依托大量民间专业航空救援队开展。例如，瑞士航空救援服务队.是一个隶属瑞士红十字会的非盈利性慈善组织，为瑞士全境提供医疗救护。捷克在成立了“直升机紧急医疗救护中心”，全国共设10个分中心，由卫生部提供资金。
目前.美国和俄罗斯是航空应急救援水平最高的两个国家，处于世界领先地位，不论从国土面积还是综合国力来讲，都对我国最有借鉴意义。而借鉴德国、瑞士等国家的经验.也对我国航空救援省、市级的救援机构的发展有促进作用，所以本文参考这些先进国家的航空救援体制，并结合我国的现状特点，提出我国航空救援管理体制建设构想：
建立三级管理机构(如图1)：组建管理全国航空救援的“总部”机构，由政府、军队相关部门参与组建，可根据需要调用民间和部分军队的航空资源： “总部”下设“区域管理部门”，负责一定范围内(省或市)的航空救援，协调辖区内所有的基层航空救援机构(拥有航空救援能力的组织、机构，如陆军航空兵、专业飞行救助队、配备直升机的消防队、医院、公司等);基层航空救援机构负责具体的救援任务实施。
“总部”的主要职能：组织、指挥、协调重大灾害事故的航空救援：制定国家航空救援计划，主要包括：重特大灾害航空救援计划、跨区域航空救援计划、跨区域训练计划等：编制国家航空救援预算;划分全国航空救援责任区域，建立区域管理机构：参与制定国家航空救援的发展规划：开展国际和地区间的合作。
“区域管理机构”的主要职能：组织、指挥、协调辖区内灾害事故的航空救援：制定辖区内航空救援计划，主要包括：一般灾害事故航空救援计划、重大灾害事故航空救援计划、多机场训练计划等;编制辖区内航空救援预算;划分辖区内所属航空救援机构的责任区域。
“基层航空救援机构”的主要职能：组织、实施救援飞行：制定救援飞行计划：组织、实施日常救援训练。
2.建立应急预案体系，明确各级反应机制。在《国家突发公共事件总体应急预案》的框架内，依据宪法及有关法律、行政法规制定相应级别的《航空救援应急预案》。
(1)建立预案体系，严格分类分级。建立完整的航空应急救援预案体系应包括：①国家航空救援总体应急预案，属于全国航空救援预案体系的总纲，是对航空救援的规范性文件。②航空救援专项应急预案，由航空救援有关管理部门为应对某一类型或几种类型突发公共事件而制定的应急预案。我国突发公共事件分为四大类四个级别，各层级管理部门可制定与之对应的应急预案。③航空救援部门应急预案，由航空救援关部门根据航空救援总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。
(2)突出工作重点，完善运行机制。航空救援的工作重点或者说最终目标就是要安全快速地抢救人民的生命财产，同时也要确保施救者的安全，这就需要一套完善的运行机制作保障。①完善预警机制，建立预测预警系统，开展风险评估，尽早发现，尽早报告，尽早处置。②应急处置过程中要包含信息报告、先期处置、应急响应、应急结束四个主要步骤。③应急保障过程中主要做好人力资源、装备器材、后勤供应三方面的工作。
(3)要有指导性和可操作性。航空救援预案不仅要指出做什么，而且要指出如何去做，要有可操作性。以直升机救。援为例，必须明确的问题有：受灾面积、受灾人数与救援航线的关系：派出多少架，何种类型的直升机;应急航线的布置：应急机场的位置：悬停、降落地点的选择等。
(4)建立基层航空救援应急预案。加强基层航空救援机构的应急预案建设，把基层预案的编制做细致、做深入，成为整个航空救援应急预案体系坚固的根基。
3.整合航空装备资源。硬件建设方面，虽然军队、航空公司、通用航空和一些民间组织相互间没有隶属关系，但装备却有一大部分可以通用，比如：机场、飞机、通讯设备、指挥系统、后勤保障系统等。将这些资源的实时情况，编入相应的信息系统，以便查询，灾害发生时，在新的指挥体系下，以安全、快速为原则，合理规划，统筹调配，最大效率得利用各种设备，避免重复建设，减少浪费。
同时加强大型运输机和直升机的制造，解决航空器数量和运力不足的“硬伤”。中国国防部外事办公布的数据显示.我国陆军航空兵只拥有近五百架直升机，约为美国直升机总数的十分之一：民用直升机约200架，约为美国的六十分之一。按照2006年直升机架数与百万人口比值的世界平均水平计算.我国应拥有直升机近6 200架，缺口近6 000架。
软件建设方面，加强航空救援的信息系统、指挥系统仿真系统以及智能调度系统建设，从而减少人为决策产生的失误.减小人工调度的失误率，避免类似汶川地震救援中出现的军民航矛盾和冲突，提高航空救援的整体效能。
4.整合人力资源。从学校培养和改为培训两方面人手.加强专业救援人才的培养和训练，尽快改变我国航空救援人才奇缺和救灾过于以来军队的现状。比如，几所航空类的高校建立航空救援相关的专业，培养初级人才;进入工作岗位后.军民航空系统定期组织专业培训，建立职称制度等。
5.完善法律法规。建立一体化的航空应急救援体系的过程.会产生新的各种机构、组织。这些机构和组织的行动范围往往跨越政府、军队、民间和其它组织，为避免这过程种产生的法律问题。比如，美国联邦航空局于1998年颁布了有关“利用直升机和倾转旋翼机开展救灾的计划”的咨询通告.为参与救灾的这类航空运行提供了明确的运行指导。类似的，我国可出台相应的法律对各类航空器救灾涉及的计划制定、通信方式、着陆区条件等作规定，以避免可能出现的纠纷。
所以.我国有必要出台与航空救援管理体系、运行体系相配套的法律法规，明确各机构、组织之间的责任、权力和义务，使航空救援有法可依，逐步形成完整的航空救援法律体系。
《我国航空救援现状与发展》
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文章名称： 我国航空救援现状与发展
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