我国政府数据开放研究

来源：职称驿站所属分类：行政管理论文
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　　政府数据开放是近年来我国学界讨论的热点。通过把握该领域研究进展，有助于明确下一步研究拓展与深化的方向。[方法/过程]运用文献分析法，系统梳理、总结和评析了 2013—2017 年国内相关研究文献。[结果/结论] 目前学界围绕政府数据开放的概念、原因、路径、阻力与难点以及国际经验借鉴进行了大量研究，既提供了多元化的研究思路与视角，也形成了许多值得总结和提炼的理论观点。我国政府数据开放研究仍然存在一些问题与不足，包括研究的理论基础薄弱，研究内容的广度与深度有限，实证研究匮乏，研究的学科视角单一等。未来我国的政府数据开放研究应着力加强理论基础、跨学科和实证研究，密切关注最新实践动向，争取在更大范围和更多方面达成理论共识，以引导我国政府数据开放实践进程。

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　　《行政科学论坛》坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针，坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风，传播先进的科学文化知识，弘扬民族优秀科学文化，促进国际科学文化交流，探索高等教育、教学及管理诸方面的规律，活跃教学与科研的学术风气，为教学与科研服务。

　　大数据时代，政府数据开放成为全球性政府治理的重要趋势，世界越来越多国家将之上升到国家战略高度。2015 年 8 月，我国国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，正式提出“加快政府数据开放共享”“2018 年底前建成国家政府数据统一开放平台”的目标要求。在此之前，北京、上海、武汉等地方政府已开启数据开放的实践历程。在这一背景下，我国学界形成了一股讨论“政府数据开放”的热潮，相关研究成果大量涌现。这就需要我们及时梳理已有研究成果，归纳研究主题，把握研究进展，诊断研究薄弱与不足，预测研究发展趋势，从而为下一步研究的拓展与深化指明方向。

　　数据开放共享研究述评》[4]等，但它们基本都是从文献计量或研究主题的角度进行综述，忽视了对不同研究文献之间内在关联与演进逻辑的揭示，不同学者的认知共识与分歧的梳理，以及研究面上存在的限度、短板与缺陷的反思，从而不能完全有效地发挥文献综述对于后续研究的整合、诊断与预示功能。针对此，本文围绕国内学界讨论最为集中的 5 个问题，即什么是政府数据开放、为什么需要政府数据开放、怎样推进政府数据开放、政府数据开放的阻力及难点、国外政府数据开放的经验借鉴展开综述，深入分析文献逻辑、学者观点与研究不足，以期为未来国内研究工作提供助益。

　　1 政府数据开放的概念与内涵

　　政府数据开放的概念是政府数据开放研究的逻辑起点。学者们纷纷讨论政府数据开放的概念与内涵，并大致沿着三条进路展开：一是“构词法”路径。许多学者从构词法角度入手，将政府数据开放的概念拆解为“开放政府”“开放数据”“政府数据”“数据”等子概念，试图通过逐一搞清这些子概念来界定政府数据开放的概念。二是“要素”路径。几乎所有学者给政府数据开放概念下的定义，都是对政府数据开放的主体、客体、对象、手段、媒介、功能、原因、目标、原则等要素的部分反映。三是“对比”路径。政府信息公开与政府数据开放是两个紧密相连的概念，不少学者通过辨析二者的异同来厘清政府数据开放的内涵。

　　在不同的界定思路下，学者们关于政府数据开放概念的定义五花八门，至今仍未有一个统一、公认的说法(据笔者不完全统计，不同的表述有近 10 种，如表 1 所示)。其中，比较具有代表性的定义是郑磊给出的“在保护国家安全、个人隐私和商业机密的前提下，政府利用集成的网络平台，主动向公众提供无需特别授权、可被机器读取、能够再次开发利用的原始公共数据，以提升政府治理水平、促进经济发展、创造社会价值的公共服务活动”[5]。

　　有学者认识到给政府数据开放下一确切定义所存在的困难，转而归纳政府数据开放的内涵。如赵润娣把政府数据开放的内涵要点概括为：强调开放原始数据;既是一种政府行为，也是一项制度安排;是一种历史性产物;利于开放政府建设 [14] 。缪瑞生和马海群认为政府数据开放的内涵包括：主体是政府部门;过程需借助网络平台和信息技术;不能涉及国家机密和破坏数据安全;“数据”是原始的且无需授权;旨在促进公民参与和政府透明 [15] 。

　　总体来看，学者们对政府数据开放概念的内涵逐渐形成了一些共识，包括：在数据层面，具备开放政府工作组(Open Government Working Group)提出的 8 条原则，即完整、一手、及时、可获取、可机读、非专属性和无需授权;在实施层面，借助信息技术手段和依托数据开放平台;在主客体层面，由政府机关充当实施者，并面向企业、社会组织、媒体、个人等开放;在限制条件层面，以保护国家安全、个人隐私和商业机密为前提;在目标层面，旨在促进政府公开透明和数据本身价值开发利用。与此同时，学者们对政府数据开放概念的一些细节理解仍然存在严重分歧。比如，在政府数据开放是否是政府的主动行为上，有的学者认为政府应完全主动、积极地开放，有的学者认为应是政府主动开放和依公众申请开放两种方式的结合。又如，在政府数据开放是否收费上，有的学者认为应当完全免费开放，有的学者认为应当视情况而定，并可对一些政府数据类型实行有偿开放。

　　下一步关于政府数据开放概念的讨论需要积极回应现存认知争议，争取在更大范围和更多方面达成共识。除此外，从学术概念的角度审视，政府数据开放的本质属性和特有属性是什么，政府数据开放的外延和边界为何，均是有待进一步探讨的问题。

　　2 政府数据开放的原因

　　学者们主要从 3 个方面论述我国政府数据开放的原因：①政府数据开放是我国经济社会发展到一定阶段的产物，特别是顺应大数据时代的发展之需;②人们对政府公开内容的需求不再停留在原有的“信息”层，而是深入至“数据”层。③政府数据开放具有政治、经济、社会、文化等多层面的价值效益。

　　2.1 经济社会发展的形势要求

　　改革开放近 40 年来，我国经济与社会发展取得了巨大成就，当前已进入全面建设社会的新时代和新征程。与此同时，我国在 2011 年全球数据总量已达 1.8ZB(1ZB等于 1 万亿GB)，且数据总量增长每两年翻一番，由此表明我国已进入大数据时代 [16] 。大数据时代的一个基本特征即是，“数据资源在国家经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用”[17]。由此，政

　　府部门作为全社会绝大部分数据(约 80%)的拥有者和掌握者，需要开放其数据以适应这一时代的“大势所趋” [11] 。

　　2.2 社会公众的数据需求

　　经济基础决定上层建筑。随着我国经济发展水平的持续提升，社会民众对政府公开内容的诉求从“信息”层面深入至“数据”层面。过去传统的政府信息公开虽然保障和实现了公民的知情权、参与权、监督权，但却无法满足企业、社会组织、公民等对数据增值开发与利用的需求。政府数据开放则不同，它的目标定位于通过数据的开放，最终实现全社会对于数据的共享和利用 [18] 。

　　2.3 数据开放的积极价值

　　政府数据开放在满足民众“数据”需求的同时，也会产生多重价值效益。在政治层面，可以提高政府透明度和公民参与度，进而整体提高政府效能和治理水平;在经济层面，可以为大数据产业发展提供良好环境与条件，通过释放数据红利推动经济创新与发展;在社会层面，可以提高教育、就业、养老、医疗卫生、公共安全等领域的公共服务水平，改善公民生活质量;在文化层面，可以促进全社会形成基于数据的决策文化。综上，不难看出，学者们对政府数据开放原因的讨论几乎都是基于现实背景与实践经验的，比较缺乏理论层面的介入。同时，大部分学者倾向于通过分析政府数据开放所带来的“好处”来论述政府数据开放的原因，但这样至少存在两个问题：一是这些“好处”大都是定性的描述式分析，甚至是学者们的主观判断，其是否以及多达程度上存在，需要我们秉持理性思维并辅以科学论证;二是即便这些“好处”存在，其也仅仅构成政府数据开放的一部分原因。因为，站在政府数据开放的主体——政府的角度思考，政府作为“理性人”，其会更多地基于自利的一面来决定是否以及多大程度推行数据开放。面对这一情况，就必须思考政府数据开放的“内驱力”与“外压力”问题，而不能简单停留在政府数据开放产生的“好处”。总之，政府数据开放的原因(或动力)仍留有较大的研究空间。

　　3 政府数据开放的推进路径

　　政府数据开放是一项庞大而复杂的系统工程。目前学者们围绕“怎样推进政府数据开放”这一问题展开了集中讨论。这些讨论，就思路而言，有的是根据相关理论对我国开展政府数据开放作出设想与构思，有的是借鉴国外成功实践经验提出我国政府数据开放的建议，有的是基于我国地方政府数据开放实践暴露的问题而提出解决方案;就结果而言，尽管各种观点表述不一，并由此而显得纷繁杂乱，但无非是从制度、组织机构、技术平台、主客体、体制机制等维度作出回答(如图 1 所示)。

　　3.1 制度的维度

　　制度是极受学者们重视的一个维度。在推进我国政府数据开放的制度视野下，战略规划、法律法规、政策、标准、规范等均可纳入其中。具体的制度路径有：从国家战略高度加强我国政府数据开放的顶层设计，制定长期性、综合性、基础性、指导性的政府数据开放战略规划;围绕数据权属、隐私保护、开放秩序、数据利用、数据安全等内容不断建立健全政府数据开放的法律法规体系;出台促进政府数据开放的相关政策，包括数据管理、开放平台、财政支持、人才培养等方面;制定政府数据开放的质量标准与管理规范，如政府数据质量标准、政府数据分级分类标准、政府数据脱敏标准、开放平台技术规范、数据安全管理规范等。

　　3.2 组织机构的维度

　　部分学者从组织机构的维度分析政府数据开放的路径。具体包括构建一套自上而下、统一协调的政府数据开放组织架构 [19] ;设立政府数据开放工作的主管部门，赋予其指导、协调、监督的职权，负责政府数据开放工作战略规划的制定，各行业部门、区域数据开放工作的协调，跨部门合作的工作流程与奖惩制度的完善，上下级政府和各业务部门之间的协调配合等;针对数据管理、数据安全、隐私保护、跨部门协调等工作设立专门的政府数据开放管理机构等 [20] 。

　　3.3 技术平台的维度

　　围绕技术平台维度，学者们纷纷指出政府数据开放一方面要加强信息化建设，加大对信息基础设施的投入力度，发展互联网技术和现代信息技术，特别是加强对隐私保护技术、数据风险规避技术等的研发，从而提供相应技术支撑;另一方面要建立国家层面和地方层面统一的政府数据开放平台(门户)，实现政府数据资源的有效整合，改善用户获取政府数据的服务体验。

　　3.4 主客体的维度

　　从主客体的维度出发，学者们指出各级政府部门作为政府数据开放的实施者，一是要树立“开放”理念和培养“数据”思维;二是要提高领导的重视程度和支持力度;三是要确立政府数据开放的责任主体及职能划分;四是要强化宣传教育和营造文化氛围。社会公众作为政府数据开放的接受者，不仅要积极主动参与到政府数据开放的过程，与政府部门形成良性互动，更要努力提高自身利用数据的能力，让数据真正发挥出价值功能。除以上外，政府、企业、社会组织、个人等多元主体间还要形成合作机制，共同推动政府数据开放的进程。

　　3.5 体制机制的维度

　　针对体制机制维度，有学者认为应当从制度框架方面改革政府数据开放的管理体制，建立具有综合协调能力的管理机构，以职能整合为核心改革事业单位，建立政府首席信息官制度 [9] 。另有学者提出从加强法律法规和标准规范建设、推动政府数据资源开放共享、提升政府管理水平、保障数据安全、推进数据应用等方面建设政府数据开放的保障机制 [21] 。还有学者认为要通过建设法律保障机制、数据共享机制、技术保障机制和公众参与机制来推进政府数据开放 [13] 。

　　总体来看，学者们对“怎样推进政府数据开放”的讨论呈现遍地开花的特征，也在各个方面初步达成了一些共识。尽管如此，从理论研究与实践操作两个层面加以审视和思考，依然存在不少问题，需要下一步研究作出回应。第一，由于已有研究的分析基础存在重经验而轻理论的弊端，那么提出的推进政府数据开放的路径必然存在限度。换言之，现已提出的推进政府数据开放的路径的适用条件与边界仍待厘定。第二，推进政府数据开放的路径在不同阶段(初期、中期、长期)显然存在差异，但目前的讨论并未对此作出区分;第三，我国中央和地方层面的政府数据开放路径亦存在差异，目前的研究也忽视了这一点;第四，少数研究开始针对我国地方政府数据开放实践进行总结经验，这代表了我国政府数据开放研究的新趋向，但目前研究力度不够，后续研究可以扩大面向，强化本土经验总结和理论升华。

　　4 政府数据开放的阻力及难点

　　从影响政府数据开放的一般因素出发，结合我国政府管理体制的实情以及地方政府数据开放的实践，学者们集中分析了我国政府数据开放面临的若干阻力及难点问题。综合已有研究文献可知，我国政府数据开放面临的阻力及难点既有利益层面的，也有技术层面的;既有制度层面的，也有体制机制层面的;既有意识层面的，也有能力层面的;既有组织层面的，也有管理层面的;既有政府数据层面的，也有开放平台层面的;既有数据开放者层面的，也有数据利用者层面的……总之，正如政府数据开放本身是一个复杂系统一样，政府数据开放面临的阻力及难点也颇为复杂多元。

　　牛琳琳和黄洁清认为，阻碍政府信息资源开放的因素包括政府的自利性、政府保守信息数据的内在冲动、体制环境的限制等 [22] 。与之相似，陈能华和王晓敏认为政府信息数据开放工作遭遇的阻力来自政府扩张的自利性、官僚体制、政府保守文化等方面 [23] 。进一步地，杜振华和茶洪旺指出政府不愿意或不主动公开数据的缘由在于：一是维护部门利益，二是缺乏大数据思维观念，三是出于数据安全考量，四是害怕权力受到监督 [24] 。王芳和陈锋则认为，政府数据开放的实施阻力在于其涉及不同利益主体间的价值取向冲突、利益分配关系、成本收益考虑与管理风险等深层次矛盾 [25] 。

　　夏义堃极大扩展了上述学者的观点，他从法律法规、战略规划与组织体系、技术应用与基础设施三个层面分析了我国政府数据开放面临的困境。其中，法律法规层面表现为我国政府数据开放的制度准备不充分，仅限于《政府信息公开条例》及《政府信息公开工作要点》等行政规章;战略规划与组织体系层面表现为顶层设计与战略规划相对滞后，政府数据开放的组织管理体系“九龙治水”，配套制度文件缺位;技术应用与基础设施层面表现为政府数据开放的非机读格式与无法大批量提供，以及不同区域间信息基础设施发展水平的差异、有限的信息技术知识和信息利用能力等 [26] 。除上述三个层面外，李志新补充指出我国政府数据开放还面临来自社会文化层面的阻力，表现为社会公众对数据开放的认知度不高，同时政府内部也尚未形成数据开放的服务意识和文化氛围 [2] 。

　　另有学者深入分析了政府数据开放中的数据管理、隐私保护、数据产权等难题。如谭必勇一针见血地指出，政府数据开放中的“数据”难题在于政府数据分属不同部门控制和利用，缺乏一个整体的数据资源整合与管理的法律机制 [27] 。黄如花和刘龙指出我国政府数据开放中的个人隐私保护面临缺乏制定专门的隐私保护法律和设立全国性的隐私保护机构的困境

　　[28] 。迪莉娅指出数据产权部门利益化和缺乏清晰的数据产权界定是导致我国政府数据开放中数据权属问题的症结所在 [29] 。

　　综上可以看出，学者们对我国政府数据开放的阻力及难点的讨论是与对推进我国政府数据开放的路径的讨论相对应的。正因为我国政府数据开放面临来自制度、组织机构、管理、能力、体制机制、主体(政府)、客体(社会公众)等方面的阻力及困难，相应地推进我国政府数据开放的路径也需要从这些方面着手。但与此同时，应当指出，由于当前我国政府数据开放工作主要在部分地方省级和市级政府层面得到开展，既未在中央政府层面统一实施，也未在全国范围内同步实施，由此意味着现有政府数据开放阻力及难点的研究或多或少带有预测性，也显得较为综合和宏观。因而，下一步研究需要密切关注我国中央和地方政府数据开放的实践动向，通过紧密结合政府数据开放的真实运作场景，将政府数据开放的阻力及难点分析推向微观层面，从而提出更具针对性和操作性的对策建议。

　　5 国外政府数据开放的经验借鉴

　　由于我国政府数据开放实践在最近几年才开启，在进程、成熟度和取得效果上均不比英、美、法、加拿大等西方发达国家，所以对国外经验的关注构成了我国政府数据开放研究的重要组成部分。综观学者们对政府数据开放国际经验的研究，主要集中在 5 个方面。

　　5.1 法规政策方面

　　国外关于政府数据开放的相关经验主要有两个方面：第一，制定完备的法规政策体系，包括出台适应实践需要的法规政策和修改陈旧过时的法规政策。发达国家不仅在认识上十分重视，而且在实践中大力开展政府数据开放的法规政策建设工作，真正做到了制度保障优先，为政府数据开放提供了牢靠的制度支持。比如，仅针对政府数据开放中的隐私保护问题，美国就制定出台了多达数十部的法规政策文件 [30] 。第二，确保法规政策执行有力、到位。加拿大的成功经验之一即是重视并不断提升政府数据开放法规政策的执行力 [31] 。澳大利亚采取加强组织保障的方式，确保政府数据开放法规政策执行有效 [32] 。

　　5.2 数据管理方面

　　政府数据管理涉及数据的格式、范围、质量、安全、价值、复用、费用等内容。英国和美国的经验一致表明，保持数据的完整性与一致性是政府数据开放成功实施的基础 [33] 。美国的经验还表明，数据管理必须要保证数据自身的质量，明确数据开放的范围，保障数据的隐私与安全，而要达成这些目的，离不开建立有效的数据管理机制 [7] 。法国的经验则表明，数据管理可以采取制定定价策略、适度开放民生数据、授权政府数据复用等举措 [34] 。

　　5.3 门户网站方面

　　政府数据开放实践走在前列的发达国家，首先，一般都建设了国家层面的统一的政府数据开放门户网站，其中有的还具有世界性的影响力，如美国的“Data.gov”、英国的“Data.gov.uk”和澳大利亚的“Data.gov.au”。其次，确保门户网站对政府数据的高集聚能力，如美国依托涵盖联邦政府生产和收集的所有数据集的门户网站，实现了民众方便、免费访问获取政府数据并使用这些数据创造价值的目标 [30] 。再次，聚焦数据门户网站向公民提供公共服务功能。构建连通政府与公众的数据交互平台，为公众提供全方位的数据服务[17]，是发达国家政府数据门户网站共同的功能定位。

　　5.4 主体合作方面

　　国外政府数据开放的实践历程表明，政府部门固然在政府数据开放过程中发挥着不可替代的核心作用，市场和第三方主体以及公民个体也是推动政府数据开放的重要力量。加拿大联邦政府数据开放之所以成效斐然，其中一个重要原因是政府极为重视与社会组织以及公众的互动及合作,这充分体现在数据开放的政策制定、门户升级、规划编制等方面 [35] 。伦敦、纽约等西方发达城市的政府数据开放也提供了坚持政府的主导地位与作用外，还要积极发挥社会组织、广大民众、科技企业、学术机构等多元主体的力量的宝贵经验 [10] 。

　　5.5 机制构建方面

　　国外在政府数据开放的运行机制、激励机制和保障机制方面积累了一些经验。法国成立国家级专门管理机构，全面负责政府数据开放行动的管理和运行，构建起政府数据开放的运行机制 [36] 。英国设立政府数据开放奖励基金，规定任一开放了有价值的数据的公共部门、企业、机构和个人等均可申请该基金，以此激励全民参与政府数据开放 [37] 。美国构建了一套完善的政府数据开放保障机制，包含高层重视、信息自由、网站建设、政策执行、公私合作等关键要素 [7] 。

　　总体而言，学者们关于政府数据开放国际经验的研究取得了比较丰硕的成果，且呈现出“从单一国家的经验介绍转为多国家的比较研究”、“从整体经验介绍转变为对某一主题的探讨”[2]的发展趋势。不过，国外经验研究根本地是作为手段存在的，其最终目的是服务于我国政府数据开放实践。基于这一定位审视已有研究成果，可以发现两个不足：第一，几乎都对国外政府数据开放的成功实践与经验进行总结，而极少考察其中的弊病之处与失败教训，因而缺乏为我国的借鉴学习提供辨证视角;第二，在论述国外实践对于我国的可资借鉴之处时，极少有对我国基本国情与现实情况作出前置性分析，因而无法判断这些所谓的“国际经验”对于我国的适用性程度。

　　6 总结与思考

　　学界对我国政府数据开放中的 5 个关键问题——概念、原因、路径、阻力与难点以及国际经验——的讨论表明国内学者对政府数据开放拥有很高的积极性与研究热情。透过丰硕的研究成果可以发现，目前该领域不仅形成了一支活跃的研究力量(如武汉大学黄如花教授、复旦大学郑磊副教授、中国行政管理学会鲍静研究员等均各自组建了专门的研究团队)，而且拥有一批富有影响力的学术期刊(如《中国行政管理》《情报学报》《情报理论与实践》《电子政务》等)提供成果展示与交流平台。

　　与此同时，由于国内该领域研究兴起于最近几年(大致为 2010 年前后)，时间跨度总体不长，因而还呈现以下三个特点：①在研究内容上对于国外实践与经验的引介明显偏多;②在学科分布上以图书情报、公共管理为主，较少涉及其他学科;③在研究广度与深度上均还比较有限。结合前文对已有研究的分析研判，下一步研究应当从以下几方面继续推进。

　　1)在研究观点上争取达成更多更大的共识。目前，学者们已经就政府数据开放“是什么”“为什么”“怎么做”等关键性问题形成了诸多共识，这些共识有必要在未来研究中进一步巩固增强。但与此同时，学者们对于政府数据开放是否收费、是否政府完全主动、开放哪些范围的数据、是否沿用政府信息公开方面的法律法规、如何界定政府数据的权属、如何进行政府数据分类等诸多细节问题还表现出比较严重的分歧。这些分歧的存在显然不利于我国政府数据开放实践的推进，因而急需学界继续开展深入研讨，努力尽早达成更大范围和更多方面的共识。

　　2)加强理论基础研究与实证研究。一方面，现有绝大多数的研究都以实践经验为基础(典型的如以国外实践经验为基础)，比较缺乏应用相关理论进行分析。从学术研究的科学性与严谨性角度讲，政府数据开放研究必须更多地建立在相关理论基础之上。因而，后续研究应当加强政府数据开放的理论基础研究。另一方面，现有研究大多属于规范研究，十分缺乏基于定性与定量的实证研究。这同样不利于保障政府数据开放研究的科学性与严谨性。

　　3)加强开展跨学科研究。如前所述，现有政府数据开放研究的学科分布主要是图书情报和公共管理，很少有其他学科介入。其实，政府数据开放议题还与政治学、法学、经济学、社会学等学科密切相关。如果我们借助这些学科的理论知识，无疑可以大大拓展和深化我国政府数据开放的研究。

　　4)密切关注和跟进我国实践动向开展研究。按照国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，我国将在 2018 年底前建成国家政府数据统一开放平台。由此可以预见，不久的将来我国政府数据开放将在国家层面和地方层面全面铺展开来。届时将涌现一大批政府数据开放实践案例，从而为我国政府数据开放研究提供大量的、鲜活的、第一手的素材。反过来，这也对我国政府数据开放研究提出了密切关注和跟进实践动向的要求。□

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