发达国家水资源审计对我国的启示

 　　随着水环境状况的日益恶化,为节约与保护水资源,水资源审计应运而生。以美国、英国以及澳大利亚为首的发达国家在水资源审计方面取得了较大的成就,形成了各具特色的审计系统,本文回顾了三国水资源审计的发展史并总结其特点,结合我国水资源审计现状,为我国水资源审计的未来发展提出建议。

　　《工业审计与会计》本刊以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和“双百方针”，理论联系实际，开展教育科学研究和学科基础理论研究，交流科技成果，促进学院教学、科研工作的发展，为教育改革和社会主义现代化建设做出贡献。

　　随着工农业的迅猛发展,用水需求量急剧增加,随之带来对水资源掠夺性的开采与肆意污染,使水环境问题日趋恶化。企业一味追求经济效益 “高消耗、高浪费、高污染”的用水模式是造成这一问题的根本原因。要从根本上解决这一问题就需要政府加强环境监督与治理,建立完善而切实可行的水资源审计。

　　一、文献综述

　　(一)国外研究综述

　　发达国家对水资源审计的研究起步较早,早在 1956 年美国审计署就在《会计和审计法》的指导下首次对水利工程项目进行审计,随后美国又颁布了一系列的法律法案规范了审计机关的职责和审计范围。英国在 1991 年先后颁布《水工业法案》与《水源法案》,此后由英国环境审计委员会带头领导审计署内部的工作小组与环境部合作进行水资源审计。澳大利亚则在 2009 年通过制定《澳大利亚水会计准则》及之后的水资源审计通用准则,(2014 年发布了澳大利亚审计准则第 3610号 ,即 AWAS2)对实际审计工作做出了具体的规定与详细的解释。

　　(二)国内研究综述

　　我国水资源审计的研究起步较晚,1994 年发表的《中国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》中才首次提及水资源审计。学术界对水资源审计的研究主要集中于审计框架的构建及我国审计现状的分析等理论层面,缺乏实证研究 , 如鲁小静(2011)总结了我国水资源审计的现状并针对现状提出了相关建议;马宏(2013)提出了构建水资源审计框架的四个维度,即开展水资源管理体制审计、总量控制审计、利用审计及保护审计 , 而对于真正能具体解决我国水资源审计问题的论述不多。

　　二、我国水资源审计现状及存在的主要问题

　　水资源审计是对水资源使用的合规性、合法性、效益性进行的审查和鉴证活动,是资源环境审计的一部分,是促进政府保护和管理好水资源、企业开发和利用好水资源,进而实现全社会节约和高效使用水资源、创建安全和生态水环境的重要手段。我国的水资源审计起步较晚,相关概念 20 世纪 90 年代才首次出现在政府文件中,经过近二十年的快速发展,取得了一定的成绩,如 1994 年审计署提出了四个环境审计示范工程,以滇池为样本开展水资源审计;2008 年审计署对“三河三湖”2001-2007 年的水资源状况进行审计评估;2011 年更有 9 个省市开展上年度城镇污水处理专项资金审计。

　　近年来越来越多的地方政府展开了水资源相关审计,我国的水资源审计取得了长足的进步,但仍存在一些问题。

　　( 一 ) 对水资源审计不够重视。自改革开放以来我国更加追求经济发展,对自然资源的滥用与环境的污染视而不见,直至近年黄河中下游每年断流数月、松花江因水位过低停航、黄海及东海与南海多次出现大面积赤潮等水资源短缺与污染事件被媒体报道后,才引起人们对水资源审计的关注。之后虽然各地方政府开展了相关的水资源审计项目,但由于根深蒂固的经济优先思维作祟,我国的水资源审计意识还是较为淡薄,浪费与污染水资源的现象时有发生。

　　(二)水资源审计依据不足。审计是一项较为严谨的工作,需要有标准与依据可查,但目前为止我国还没有一部指导水资源审计工作的法律法规,导致审计人员不清楚自己的工作内容与尺度,被审计单位对审计结果不重视。

　　(三)水资源审计人员专业能力不足。水资源审计是一门交叉学科,有自己独特的技术方法,这对从业人员提出了更高的技术要求,需要具有多学科背景,而现今我国的审计人员多为财务专业出身,没有水利工程、环境学、管理学相关知识,仅靠自身很难完成工作任务。

　　(四)水资源审计范围狭窄。我国现阶段水资源审计多为财务性审计,即水资源项目相关资金审计或资金使用合规性审计,缺乏用水审计;且现有审计多为事后审计,缺乏预防性审计。

　　三、发达国家水资源审计成效发达国家在水资源审计方面有着几十年的研究历史和实践经验,建立了较为系统的审计体系,其中尤以美国、英国与澳大利亚最为突出,研究总结发达国家的水资源审计特点并从中汲取经验,有利于提高我国水资源审计水平,改善水环境现状实现可持续发展。

　　(一)美国水资源审计

　　作为世界上经济最为发达的国家,美国早在 20 世纪初就成立美国审计署,独立于政府审查公共投资项目,1956 年美国审计署在《会计和审计法》的指导下首次对水利工程项目进行审计,重点审查成本和收入等相关会计信息的真实性。随后美国又颁布了一系列保护水资源的法律法规,如《水资源研究法案》(1963)、《水质法案》(1965)、《清洁水法》(1972)等,详细规定了审计机关的职责和审计范围,特别是对国家财政资金和其他公共资金的使用,直接将审计与环境保护或环境保护资金联系起来,为环境审计提供了充分的依据和标准。20 世纪 90 年代以后美国水资源审计逐步趋于完善,除审计范围不断扩张外,审计对象也增加到对水权交易计划、排放权交易市场、能源开发对水资源影响、气候变化对水质影响等新兴领域进行分析与审查。

　　美国水资源审计取得了一系列成就并走在世界前列,其首要原因就在于美国有一套可指导实际审计工作的法律法案,审计人员可在相关法律指导下进行审计,有明确的标准与依据,增强了对水资源使用者的监督震慑作用。其次,美国审计署中的工作人员不只包括会计、审计专家,还有许多其他方面如计算机、环境学、管理学、工程学等方面的学者,审计人员的多元化知识背景使得审计署可以利用交叉学科优势扩大传统审计范围。最后,由于拥有多学科视角,使得美国审计署不只关注于财务审计,还将审计工作发展至合规审计、环境审计与绩效审计。

　　(二)英国水资源审计

　　作为老牌工业劲旅的英国自第一次工业化革命进入蒸汽化时代后,工业迅猛发展,只注重经济效益不关注环境的发展模式使得昔日人流如织的泰晤士河臭气熏天,河面上再无游船。英国政府意识到环境污染的严重性后,自 1960 年开始治理污染,到 1990 年取得了较大成效,随后进入了预防污染阶段。英国政府为保护水环境颁布了一系列法律如《环境保护法案》(1990)、《水工业法案》(1991)、《水源法案》(1991)等。1997 年英国议会下设英国环境审计委员会,由其带头领导审计署内部的工作小组与环境部合作进行水环境审计。

　　同美国一样英国也有一套自己的水环境保护法律,使水资源审计有法可依;但不同的是英国所采用的审计标准不是本国自己制定的,而是采用欧盟和国际组织的标准。英国另一特点是国家审计署是由专业审计人员组成,涉及水资源审计专业性较强的工作时聘请外部专家参与并直接采用环境部的监测数据,审计署工作人员自身并无多学科背景,不要求独立完成全部审计工作。

　　(三)澳大利亚水资源审计

　　澳大利亚是世界第一个建立综合性水会计标准,即《澳大利亚水会计准则》的国家,通过建立统一的水会计标准来提供一致、可比、高质量信息,从而进行水资源的分配、定价等相关政策制定。同时为保障水资源会计报告的可靠性,澳大利亚制定了水资源审计通用准则,对审计工作做出了具体的规定与详细的解释。1997 年澳大利亚开始推行国家土地和水资源审计,收集原始数据和信息,并在审计报告 (1997—2002) 中提出进一步开展自然资源 ( 包括水资源 ) 审计的一些建议。2003 年澳大利亚自然遗产委员会又制定了《国家土地和水资源审计战略规划》继续指导水资源审计工作。

　　由于地理位置原因,澳洲文明起步较晚,故没有如英、美两国般严重的水环境污染问题,其最大的问题在于水资源短缺。澳大利亚是世界上最为干旱的有人居住大陆,与此同时还存在降水时空分布不均的问题,导致北部和西北部地区极度缺水,因此澳大利亚的水资源审计的关注重点在于用水量审计。澳大利亚以流域为单位设立独立审计机构负责用水限额的研究与制定,并于每年年末发布流域用水审计检测报告,当规定河流的超用水量超过长期限额的 20%时,独立审计机构将对其开展特殊用水审计,被审计的州必须报告超额用水的原因、行动计划及时间安排。

　　四、加强我国水资源审计的若干建议

　　上世纪末我国注重经济发展,造成了很大的污染问题,这与美、英两国上世纪五十年代的水环境状况很像,因此我国可借鉴美、英两国水环境审计的优点改善水污染问题;此外,我国虽然以地大物博资源丰富闻名于世,但由于人口最多导致人均水资源量仅为世界平均水平的 1/4,同时也像澳大利亚一样存在降水时空分布不均的现象,因此我国也需向澳大利亚学习用水审计。

　　(一)颁布指导水资源审计工作的法律法规

　　“不以规矩,不能成方圆”,我国的水资源审计工作之所以效果不佳,其根本原因在于缺乏法律支持。虽然我国的《环境保护法》与《政府审计准则》对环境审计做出了一定的规范,但我国现行的法律、法规中并没有明确规定审计机构和审计人员在环境保护监督中的具体权限和工作内容,致使审计机关在环境审计项目立项方面缺乏相关的法律支持。此外我国尚未建立统一、权威的审计

　　标准与评价体系,审计尺度的不一致导致审计依据及审计意见的权威性不强,严重影响被审计单位对于审计结论的接受程度。这需要我国像英美两国一样颁布水资源审计相关法规,明确审计工作内容与责任,加大对违规用水单位的惩罚力度;同时向澳大利亚学习制定水资源会计准则与审计准则,向审计人员与被审计单位提供统一的审计标准与评价体系,指导实际审计工作使审计结果更明确可信。

　　(二)引进多学科背景的审计人员

　　目前我国审计机关中的工作人员多为财务专业出身,少有其他专业人才,这就使得水资源审计这一具有较强专业性与技术性的工作在实务操作中缺乏权威性。有学者建议我国向英国学习,审计机关联手环境部、水利部等其他部门共同完成水资源审计工作,这样做虽然集中了各方面的专家便于解决审计工作中出现的交叉学科难题,但也存在明显的弊端:即审计机关审计的多为环境部与水利部审批或负责的项目,若参与审计的人员自身与被审计项目存在利益关系又如何保障审计结论的独立性与公正性呢?因此我国应当向美国学习,大力培养多学科人才,使审计机关工作人员多学科化,能够独立于其他部门自主工作,确保审计结论的独立性。

　　(三)以流域为单位进行水资源审计

　　我国对水资源的管理是以行政上的省、直辖市为单位的,而水资源的流动性使其难以被明确界定归属,易使不同地方政府就用水与污染问题发生矛盾,如上游水库蓄水使下游地区缺水或上游排放污水使下游受到污染等。我国可借鉴澳大利亚墨累·达令流域管理的经验,以流域为单位进行水资源审计,既尊重水资源的特点保障河流环境完整性,又可从全局角度统筹规划避免各地方政府互相踢皮球推卸责任。

　　(四)增强水资源绩效审计

　　我国的水资源审计多集中于财务性审查以及相关资金的使用是否合规,对比发达国家的水资源审计的发展趋势可发现,对水利工程项目的绩效审查及水环境资金的使用效果审查必将成为未来水资源审计发展的重点方向。对水利工程项目的绩效审查包括整个项目设计、施工、建成及运营过程

　　中资金使用的合规性、成本收益率、对水质及生态环境的影响等内容。对水资源资金的审计要求审计机关除在原有审查资金安排、拨付、管理等情况外,增加对资金使用经济性、效率性和效果性的审查,从流域整体和长期水质变化情况,评价财政投入治理资金的使用效益。

　　(五)建立水资源审计结果披露制度

　　现阶段我国被审计企事业单位对审计结论不重视,社会公众未认识到水资源审计的必要性,注重经济发展而对一些水环境污染现象视而不见,这需要政府建立一个实时将水资源审计结果向公众公示的信息系统,让社会公众认识到水环境恶化的严重性与水资源审计的必要性,敦促用水者保护水环境。对审计不合格的企事业单位通报批评,要求其负责人承担相应责任并提交下期用水计划,经审批后方可用水,迫使负责人重视水资源审计结果。

《发达国家水资源审计对我国的启示》

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