刍议政府数据开放与城市发展

 　　文章阐述了政府数据开放对城市发展的意义，剖析了国内政府数据开放的障碍，介绍了美英两国政府数据开放经验，最后提出了以政策法律为先导、以资源整合为手段、以技术为支撑、以价值实现为驱动力的政府开放数据的策略，以促进城市发展和创新。

　　《广东行政学院学报》(双月刊)创刊于1989年，是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以探讨改革开放和中国特色社会主义公务员制度的理论与实践为主的综合性学术理论刊物。由广东行政学院主办，国内外公开发行。

　　随着通信技术和信息技术的不断发展，人们通过各种终端设备记录人类社会复杂而频繁行为，通过传感器感知物理世界，同时完整记录人类在web2.0环境下发布的信息和行为，从而产生了海量的关联数据，人类社会步入了大数据时代。这些海量的数据汇集在一起将产生无限财富，世界发达国家如美国正是利用数据进行精细化的管理，从而不断创新，产生效益，创造财富。然而集成数据的前提是数据开放，如果没有数据开放，孤立的数据无法产生效益。众所周知，政府拥有的数据量最大，而且最为系统和全面，因此如果要形成数据驱动社会发展的模式，政府必须开放数据。

　　一、政府数据开放对城市发展的意义

　　1. 经济增长的推进剂

　　从数据中整合、发现新的知识，成为经济发展的动力，是下一个创新、竞争、生产力提高的前沿[1]。在大数据时代，数据已和资本、土地、人力资源一样，成为基本的生产资料，数将直接转化为收入形成新的经济层。数据不但是一种生产要素，而且是各种生产要素之间的粘合剂，其能优化生产要素的配置，发挥最优效益，因此，数据驱动的创新对城市经济的发展具有乘数效应，能推动生产可能性边界往外移，实现跨越式的发展。据相关研究表明，1995—1999年间，美国经济年平均增长率为2.7%，其中的0.5%得益于美国政府在科学数据的“完全、开放、无偿”的政策。[2]同时，相关部门可依据政府开放的数据对社会经济运行中的重大问题，开展的深入的数据分析和研究，从而制定高效的决策，保障经济高速增长。另外，公众利用能政府开放的数据开发各种应用服务，从而创造大量的就业机会。

　　2. 智慧城市的基石

　　智慧城市是新一代信息技术支撑、知识创新和运用为主导的城市形态。智慧城市不但需要物联网、云计算等新技术支撑，更需要海量数据的支撑，数据如同智慧城市的“金矿”，是其知识创新的来源。物联网相当于智慧城市的感官系统，各种传感器和终端是采集数据的触觉，以实现对城市运行的及时精准掌控;云计算则是可靠、弹性、经济、易部署的IT基础设施，相当于智慧城市的身体;而大数据智能分析系统则是智慧城市的神经中枢[3]，数据则是其神经元。因此数据才是智慧城市的关键，没有数据，智慧城市无从谈起。

　　3. 科学研究的支撑

　　未来科学研究将大量运用并生成科学数据，以数据为中心、数据驱动科研的特征越来越突出。政府除了本身除了累計大量管理社会的数据外，还保留了大量主持或资助过的科研项目的数据，如果能有效集成这些数据并开放，将能极大提高城市的科研水平。众所周知，对于科研工作者，没有数据，就如“无米之炊”，因此，他们非常渴望政府能开放数据，为他们的科研提供支撑，以提高科研的效率和精度。发达国家已经在这些方面做了一些尝试，最近英国生物数据库开始对外开放，通过这一数据库，全球的科学家都可以将近50万英国人的各种健康数据用于研究，不再受数据匮乏之困，而专注于科研项目的核心创新部分，这无疑对全球医学研究起到积极的推动作用。这种政府数据开放带来的共享不但可以减少重复建设，有效节约科研经费，而且能使科研项目研究更趋于真实严谨，减少舞弊现象，因为所有的人都可以通过开放的数据可重复验证科研的成果。因此，政府开放数据就能实现政府信息资源的价值，激发创新，对科研水平的提升是重要的支撑。

　　二、政府数据开放的障碍

　　1. 数据开放的意识有待突破

　　虽然我国在2007年1月就通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但由于我国政府部门过去封锁和封闭数据比较严重，形成了固有的数据使用制度，要想破除这种数据使用制度仍需要很长时间的努力。受旧制度的影响不少部门缺乏主动向社会开放相关数据的意识，并没有将开放数据作为自己应有职责和义务，反而是在社会公众要求获取政府公共数据时设立各种障碍。另外，数据记载着事实，事实的透明化将使人无处“遮羞”，开放数据可能导致直接自我揭短，而中国人出了名爱面子的民族，因此政府即时开放数据也很可能报喜不报忧，无法客观全面地反映事实，显然，政府要想全面开放数据还有着深层次的传统文化的问题，要想破除根深蒂固的思想观念需要漫长的过程。

　　2. 部门利益难以协调

　　数据就是资产，这是很多人的共识，请问谁愿意拿自己的资产和别人一起分享。笔者为某课题调研，需要从政府各个部门获取相关的数据，开证明、托关系，……经过艰辛的过程，仍然吃到很多闭门羹，不少部门打太极推脱，部门之间相互推诿，而这种情况，对于科研研究者是经常遇到的。每一个政府部门都觉得没有义务和责任开放自己部门的数据，于是这些丰富的数据就因为部门的利益而被分割在一个“小隔间”里，数据缺乏相关性，就无法产生系统效应，难于挖掘数据的价值，于是损害了整个社会的利益，是一种“顾小家，舍大家”利己行为。

　　3. 数据开放隐忧难以消除

　　政府开放数据要承受多方面的压力，首先是确保数据的真实性，数据一旦开放后必须承受公众的质疑，可能还要公布数据的来龙去脉，包括数据统计的方法和过程等;其次是开放的数据中可能含有不利于自己部门或者政府的数据，数据中隐含了事实真相，这有可能与部门业绩考核目标相违背，或者与已公开的数据相互矛盾，或者与同类数据比较获得不利于自己或者其他部门的结果;三是数据一旦开放了以后，就无法控制其使用的途径，可能会造成无法预料后果，这就如同在自己的头顶上悬了一把剑，给政府部门造成了很大恐惧感。

　　三、英美政府开放数据的经验

　　1. 美国

　　美国是政府数据开放的先锋，长期以来奉行“完全与开放”的数据共享政策，积累了大量的宝贵经验：1、制定完善的法律政策体系。美国早在1966年就颁布了《信息自由法》，明确规定政府应该主动告知公众信息;2002年布什政府颁布了《电子政府法》，提出了改善政府服务、加强各国家机构合作、提升各国家机构CIO级别等措施;总统奥巴马签署了《透明和开放的政府》，提倡应用最新网站技术积极公开政府信息、以及促进公众参与政府决策过程，将“透明性”“公众参与”“官民合作”作为政府开放数据的核心原则[4]。2、设置CIO与CTO。2009年3月奥巴马总统提名昆德拉为首席信息官(CIO)，负责电子政府与联邦政府的IT投资(对内)等IT政策，推动“数据民主化”建设;后又任命Aneesh Chopra为首席技术官(CTO)，负责促进基于IT的创新的各种政策地推进等(对外)IT政策[5]。之后，美国的许多国家机构相继设置CTO或CIO职位，而他们之间彼此合作，有力地推进了政府数据的共享，为数据开放奠定了基础。3、建立数据开放网站。昆德拉受任CIO后的首项工作就推出了Data.gov，Data.gov将分散在各个政府机构网站的数据整合起来，提供统一的数据展示窗口，包括提供基本数据、环境、保健、经济等400多种统计数据。该网站不但是为了展示政府的数据，使政府更为透明，更重要的是为了利用这些数据，提高社会的整体效益。奥巴马政府还建立了一个向国民进行信息公开的网站“Recovery.gov”，通过该网站，民众可以确认经济刺激计划的资金是否被有效使用。同年，美国发布了联邦政府IT仪表盘网站，提供政府的IT投资及其效果、进展等信息。美国先后建立几十个展示政府数据的网站，这些网站不仅提高了政府运转的效率，而且极大提高政府的透明和开放程度，进而提升政府的影响力和公信力。

　　2. 英国

　　英国虽具有保密的传统，但是英国政府认为，为构建高效政府，提升政府的透明性至关重要，因此他们在政府数据开放方面采取了积极开放的态度，不少经验值得借鉴。(1)实施信息自由法。2000年11月，信息自由法获得议会和女王批准生效，2005年11月以前在政府各个部门之间逐步实施。信息自由法规定“开放为原则，保密为例外”，所有政府机构都有主动公开符符合公众利益的信息的义务;公民依法知道某种政府信息是否有存在，并获得该信息，且不需要解释“为什么要使用”;通过“通关检验”建立了保密和公开的均衡[6]，因此英国的信息自由法比美国的相关法律具有更全面的覆盖性、强制性。(2)注重技术支撑。2010年英国政府请“万维网之父”Tim Berners—Lee和南安普顿大学Nigel Shadboh教授负责创立的英国政府开放数据门户网站“Data.gov. uk”，该网站在数据组织方面使用了RDF、URI等技术保持数据关联性，从而实现有效整合了2500家来自全国各地的政府数据，目前，“Data.gov.uk”的数据整合能力强于美国的Data.gov。(3)鼓励非政府组织开放数据。英国希望通过赞助、捐赠、实物捐助等方式资助相关组织开放自己的数据，从而促进商业创新和刺激经济增长，在政府的资助下，英国建立世界首个开放数据研究所，这是英国政府研究和利用开放式数据方面的一次里程碑式发展[7];同時，政府鼓励，“私人数据商业化”，通过数据交易市场实现数据交换，从而加速数据价值挖掘和利用。

　　四、政府开放数据促进城市发展的策略

　　1. 以政策法律为先导

　　从美英政府数据开放的经验可知，立法具有先导作用，只有法律规定了政府数据开放的规则，才能推动政府部门主动开放高质量的数据。首先，确定政府义务和民众的权利。衡量保密和公开的利弊，以社会公益为导向，规定政府强制主动开放数据的范围，并且对不开放的内容必须给出合理“例外”解释，并规定公众获取政府数据的权利，确保公众知情权。其次，确定数据使用规则。并不是所有的数据都能开放，只有经过审查后的数据才能发布，也不是所有的数据度可以毫无约束使用，只有遵循一定协议，经过授权的数据才能被使用，所以我们国家应该吸取国外发达国家的经验，开发适合我国国情的开放数据共用协议( Open Data Commons)、开放政府许可协议( Open Government License)和知识共享协议(Creative Commons) 促进政府数据的共享、重用和开发利用[8]。三是建立数据交易规则。为了促进数据开放和利用，数据的交易在未来不可避免。政府应该严格区分“公益服务”与“市场竞争”，对有普遍用户的公益信息，政府应该统一生产，强制以边际成本供应用户共享，对直接参与市场竞争要持谨慎态度。对于非政府组织的投资性的数据应该立法保障其权益，鼓励其纳入到市场运作，获得相应的回报。

　　2. 以资源整合为手段

　　数据价值只有在互联互通条件下才能发挥出来，因此，要想以数据开发利用推动城市发展就必须对资源进行共享整合。首先，要有信息共享的意识。政府部门要有大局的观念，不再把利益限制在自己部门，人为设置共享障碍，而是以实现数据的价值为导向，主动开放数据，与其他部门和公众共享的数据价值，把“数据矿产”做大。其次，制定共享的标准。政府部门以信息资源共享为核心，按照“建设、整合、共享、完善”的要求，制定统一的标准，加快推进政府政务信息资源共享，消除各部门数据差异;同时建立最小数据集共享标准，为政府各类信息的共享的元数据的制定提供了依据，促进了数据共享融合。三是建立城市数据中心。政府应利用云计算等相关技术搭建一个统一的政府数据中心，为已建和新建系统提供运行支撑环境，破解各个系统数据不兼容难题，实现各个部门的数据交换共享[9]。

　　3. 以技术为支撑

　　政府数据开放需要物联网、云计算、关联数据和大数据等新一代信息技术支撑。首先，利用大物联网技术全面采集数据。为了发挥数据时效性和可靠性，政府应该在公共领域如环保、医疗卫生、交通安防等，广泛使用物联网技术，通过各种传感器收集数据，提供数据原材料。其次，采用云计算技术促进数据共享。政府可利用云技术构建统一的数据中心，通过SaaS、PaaS和IaaS等服务模式，减少政府不同部门之间的重复建设，减少系统之间的不兼容性，促进数据共享。三是利用关联数据技术实现数据互联。政府可借鉴英美两国开放数据(data.gov 与data.gov.uk)建设经验，采用Linked Data 标准实现政府部门之间数据的互联、互操作，从而促进数据的共享和开放[10]。四是利用大数据技术实现数据的价值。利用大数据的Hadoop技术实现分布式、异构、海量的数据管理，利用Mapreduce实现对复杂大数据的快速、可靠分析，同时结合数据挖掘等技术从海量数据挖掘知识，从而实现数据的价值。促进知识的分享和流动，形成合作创新，产生创新的溢出效应。

　　五、结束语

　　政府的数据是公民的财富，在数据驱动发展的大数据时代，政府开放数据是义不容辞的责任，但我们国家的国情和体制下，政府数据开放还有漫长路要走，需要我们不断求索，突破文化和思维框架，经过长时间的努力才能将其数据中的财富挖掘出来，造福大众。

　　参考文献：

　　[1] Big data： the next frontier forinnovation， competition and productivity[R ]. McKinsey Global Institute，2011.

　　[2] 杨洪颖.数据开放与国家振兴：剖析美国国有科学数据“完全、开放、无偿”共享策略[J].科技成果纵横，2002，(4).14- 15.

　　[3] 智慧城市系统是一个开放的大数据平台——专访北京大学信息科学技术学院智能科学系马修军博士[EB/ OL].http：//www.xzbu.com/1/view-5630048.htm，2014- 06- 04.

　　[4] 美国“开放政府计划”研究(二)[EB/OL].http：//intl.ce.cn/ specials/ zxgjzh/ 201206/ 13/ t20120613_23402958.shtml，2012-06- 13.

　　[5][12]吴昱. 开放数据在英、美政府中的应用及启示[J].图书与情报，2012，(1)：127- 130.

　　[6][15]王正興，刘闯.英国的信息自由法与政府信息共享[J].科学学研究，2006，(5)：688- 695.

　　[7] 英国耗资十万英镑建世界首个开放数据研究所[EB/OL]. http：// news.163.com/12/0524/09/828T99B 000014JB5.html， 2012- 05- 24.

　　[8] 张春景，刘炜，夏翠娟，赵亮. 关联数据开放应用协议[J].中国图书馆学报，2012，(1)：43- 48.

　　[9] 胡建伟，许岩岩.美国信息共享模式对我国地理信息共享机制的启示[J].域研究与开发，2009，41- 43，56.

　　[10] 吴玥，李占羽.基于关联数据开放政府数据[J].电脑知识与技术，2010，6(31)：8688- 8691.

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