利益相关者视角的地方政府融资平台风险管理研究

 　　摘要：通过构建熵权一正负理想点评价模型，采用五级分类法对选取的9家代表性地方政府融资平台公司进行风险评估，发现我国地方政府融资平台风险整体可控，但部分风险较高。基于利益相关者视角，剖析地方政府融资平台风险的生成原因与传导路径。为实现地方政府融资平台整体利益最大化，需要中央政府的主导与统筹以及利益相关者的共同配合，最终实现对地方政府融资平台风险的有效控制。

　　关键词：地方政府融资平台;利益相关者;风险;熵权一正负理想点评价模型

　　《新财经》是国内唯一一本为公司决策者与管理者量身打造的财经类高端读物，主流读者包括中外大型骨干企业、上千家上市公司的决策管理者，政府经济主管部门的官员，经济领域的著名专家学者，海内外大型投资机构，企业高级职业经理人，以及关注企业、市场、产业和中国经济发展的高端人群。

　　地方政府融资平台风险问题的核心是债务风险问题，因此国外的相关研究多关注地方政府债务风险。一些学者肯定了政府债务的积极作用，如Monen和Ander∞o认为投资公共基础设施建设有助于改善经济萧条时期的经济下行局面，Ant6nio和Jo百o∞o认为增加政府负债能够有效促进生产力的提高。相反，一些古典经济学家则对政府举债持反对态度，如大卫·李嘉图"1从税收角度利用等价理论研究了政府融资问题，认为政府举债对经济增长贡献度较小。Homi和Deepak【8o通过研究东南亚金融危机，认为危机的爆发与政府大规模举借债务密切相关。

　　国内的学者从微观层面关注了地方政府融资平台自身的弊端和风险，认为债务膨胀是由平台信息不对称、治理机制不完善等问题引起的，并导致了流动性风险∽J。宏观风险引发了学者更深的担忧，随着借债规模的不断扩大，资金流向不断集中于非营利性项目，债务风险往往容易引发系统性金融风险和财政风险[10I，反之，融资平台信贷作为地方政府的“掏空渠道”¨¨，其背后财政和金融领域的体制性缺陷导致了债务的迅速扩张¨2’13 o，并进一步引发了财政金融风险和社会风险¨4。。此外，代理成本导致了地方政府债务的“预算软约束”，而约束无力及责任机制的不健全导致了地方政府不能合理评估偿债能力¨5。。

　　综上，国外学者更多关注政府债务风险问题，但鉴于国内外体制差异，其研究成果难以完全适用于国内地方政府融资平台风险研究;反观国内已有研究，它们虽然从不同的层次、视角对地方政府融资平台风险给予直接的关注，但基于利益相关者视角的研究并不多。从利益相关者视角审视地方政府融资平台风险问题，有利于从整体把握风险生成、传导这一动态过程，为平台风险的管控提出更加切实可行的建议。

　　平台风险的有效管理需要以准确评估平台风险作为前提，从而有针对性地制定风险管理对策。利益相关者理论强调企业的整体利益，基于该理论的地方政府融资平台风险管理首先要求对平台的风险整体进行评估，对平台整体的风险状况有基本的认识，为风险管理的具体实施提供依据。目前我国关于风险的研究方法以定量分析为主，定性分析为辅。在指标选择上，对地方政府债务风险的评价主要以债务规模为评判标准，政府层面多采用国际通用指标进行衡量，如负债率、债务率、逾期债务率以及政府外债与GDP的比率，或是将全国和地方政府债务审计报告中对债务风险的评价指标与国际参考标准值进行对比。由于当前外部评级体系尚不健全，评级结论缺乏权威性，学者们纷纷尝试提出内部评级体系，对地方政府融资平台风险进行评估，如谢保鹏¨钊基于OECD组织提出的用于系统的压力一状态一响应(PSR)的分析模型，构建了地方政府债务风险压力、债务风险状态以及政府债务风险响应的债务风险指标评价体系。

　　实现对地方政府融资平台风险的有效管理与防控，不仅需要准确评价平台风险大小，还需要对风险的产生与传导有清晰的把握与控制，从而确保管理的有效性与针对性。企业的管理活动或政策实施在一定的社会环境中进行旧1|，各利益相关者通过博弈与融合旧2。，把与平台存在利益交换的相关主体的权力配置诉求纳入平台的决策函数，实现各利益主体资源能力的合理配置，并进而转化为平台优势，有效推动平台的良性运作。

　　已有研究从不同角度关注了平台风险的成因¨0’23|、风险预警机制的构建心4I、风险转移的路径与后果[25’26I，但从利益相关者视角关注此类问题的研究还较少。基于已有研究，本文尝试基于利益相关者的视角，分析地方政府融资平台风险的生成以及传导机理。

　　中央政府。在平台的运作过程中，中央政府首先承担着地方政府项目运营宏观调控者的角色，表现为中央政府派出国有资产管理委员会等有关部门统一监管地方政府的项目规划、建设及运营。其次，中央政府也是平台的间接出资者，地方政府融资平台的注入资金来源于中央划拨的基础设施建设项目资金，偿债来源包括中央的税收返还与转移支付。对于中央政府，平台建立的优点在于能够为政府项目增加融资来源，缓解财政压力;不足在于使中央政府承担起平台与地方政府无力偿债的财政隐形担保与连带的金融系统性风险。地方政府。在平台的运作过程中，地方政府首先承担了直接出资人的角色，作为平台的所有者，地方政府的一般公共预算收入和地方政府性基金或专项收人为平台债务提供了还款的保障。其次，地方政府也承担了风险承担者的角色，平台向银行进行信贷融资时，往往由地方政府用项目收费权、土地使用权、甚至财政收入等进行担保，导致地方政府承担着较大的财政与金融风险。在平台建设过程中，地方政府的身份由直接供给者转变为间接供给者，通过引导社会投融资，实现了自身的政治与经济诉求。

　　地方政府财政风险是指地方政府因不能满足公共支出而影响正常运转和经济、社会稳定运行的可能性损失，多表现为政府债务危机。平台的负债本质上是地方政府的隐性负债，过度的投融资行为放大了地方政府的债务风险、信用风险和银行信贷风险，导致平台风险向财政风险转移。由于平台项目资本回收期长且过度依赖地价上涨，地方政府承担着较大的财政风险。前央行行长周小川在2017年的G30国际银行业研讨会上指出，在城镇化过程中，财政透明度不高、政府间财政关系不顺畅、缺乏明确的财政纪律约束等问题，造成了金融市场对地方政府债定价的扭曲，进而导致商业银行和金融部门对于地方政府财政风险的低估。

　　在平台的运作过程中，不同利益相关主体多元交织，使得平台风险在不同主体间传导，加剧了平台的风险隐患。根据实证分析结果，中国地方政府融资平台存在风险，虽在总体范围内可控，但仍需要各利益相关者有意识地规避风险。对于部分风险状况较差的融资平台，当评估风险到达阈值后，更需要引起有关利益主体的重视并进行有效的风险管理，为平台的良性运营与整体利益最大化的实现提供保障。A11en_2副建议公开政府债务信息，将债务风险纳入政府预算，利用市场机制转移风险。Easterly L29。试图针对现有政府债务风险指标的不足建立一套完整的政府举债体系。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》②提出应赋予地方政府依法适度举债的权限。魏国雄”刮认为应建立、完善相应的风险预警机制、地方财政的偿债机制与责任追偿制度。本研究结合中国具体情况，从利益相关者的视角对风险管理与风险规避提出相应的建议。

　　地方政府。地方政府是平台的直接出资人，其行为直接影响平台风险的生成，同时也是最有效直接的风险调控者。为避免财政与金融风险，地方政府应做到：规范融资行为，提高财政透明度，加强对平台运行的监管力度。在源头上，按照中国人民银行和银监会等相关监管部门要求，对平台注人资产，严格把控新增平台的数量与质量;在运作期间，保持平台资金的流动性与盈利性，切实提高平台信用等级，规范地方政府举债和担保等负债行为，同时完善政府信息披露制度，通过向公众公开财政信息与债务信息以及监管平台定期公布财务报告等举措，减少债权人与债务人的信息不对称，促进利益相关者更好地了解平台运行状况，加强公众对地方政府债务资金的监督。此外，完善市场机制，吸引民间资本参与融资。通过发行市政债、政府债向公众融资，或通过证券市场等向非银行金融机构融资，开拓规范化、市场化的融资渠道，减轻财政负担。

　　由于不同利益主体追求各自利益最大化旧J，其政治、经济利益诉求往往存在冲突。中央政府追求国家稳定，地方政府追求地方的发展与GDP的增长，金融机构要实现自身商业化的运营与利润的增长，公民则是利益诉求表达最弱的主体。总体来看，金融机构和地方政府是某种意义上的利益共同体，共同形成地方上的软约束。但鉴于风险隐患，金融机构在对民营机构贷款的放收之间难以平衡，而作为主要贷款对象的国有企业存在监管缺位、经营者与管理者利益绑定、所有人缺位等问题。究其根源，在于制度的漏洞。实现平台风险的真正治理，需要各利益主体一致行动，建立完善的担险、治险机制，这需要中央政府切实发挥在不同相关利益主体间的统筹作用，协调好平台的整体利益与单个主体利益，出台相关政策制度，如在某种程度上给予地方发债权、设定适度的发债标准等，更好地将中央的硬约束与地方的软约束结合起来，实现平台整体利益最大化。

《利益相关者视角的地方政府融资平台风险管理研究》

本文由职称驿站首发，您身边的高端学术顾问

文章名称： 利益相关者视角的地方政府融资平台风险管理研究

文章地址： https://m.zhichengyz.com/p-39473