对《中共关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中“土地流转”的理解

　　背景：党的十七届三中全会于2008年10月9日至12日召开，专题研究了新形势下推进农村改革发展问题，会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》中提出了农村改革发展基本目标任务，涉及农村经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设各个方面，对农村改革发展和社会主义新农村建设构想作了进一步细化。
　　特别的针对农村土地，以土地制度的改革为核心，提出了一系列的重大改革和管控措施，土地流转的合法化就是其中之一。
　　
　　一、 《决定》中提出允许农民以多种形式流转土地承包经营权
　　
　　《决定》指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、申请、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
　　有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
　　《决定》对土地流转的表述明确。能够进行流转的，是农民对集体土地的承包经营权益，而非土地本身。而其流转的对象，是农业内部的个人或合作组织，而非城市工商资本。流转的用途，被严格界定为农业生产经营本身，而不是建设用地。
　　《决定》中专门设定的“三不”规定（不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益），对以下三种倾向划出了红线：一、认为农村土地流向城市工商资本可以提高产出的效率。二、认为土地归农民所有，由谈判的方式流转给用地者，能够保护农民在征地中的利益。三、认为宅基地的自由流转有利于为城市提供更多的建设用地。
　　
　　二、 对土地流转承包经营权流转的认识
　　（一）土地流转的必要性
　　近30年来,我国农业和农村发展取得了巨大成就，但土地规模经营的推进却甚为缓慢，农民人均耕地不仅没有增长，反而有所下降。使得农业劳动生产率难以得到明显提高，农民增收空间非常有限。小农经济的局限性和落后性，已严重制约农业、农村的发展。
　　改造小农经济，实现农村的全面发展，核心是“减少农民，富裕农民”。而实现这一目标，离不开土地制度的改革，客观上需要土地资源的流动和优化配置。只有如此，才能促进农户的规模经营，培育有效率的专业农户。而土地流转在一定程度上可以说是抓住了“三农”问题要害和统筹城乡发展的突破口（李成贵，2007：38）。
　　具体的说土地流转有以下几点好处：1、促进了农村经济的活跃和农民收入的增加。实行土地转包以来，一些文化程度较高、有一技之长的农民纷纷外出务工经商，而把承包的土地转包他人。在外务工经商人员有收入，承包了别人土地的务农人员收入也有所增加，活跃了农村经济。
　　2、促进了土地利用率的提高，使土地荒芜现象得到有效遏制。随着农村经济的发展,外出务工人员逐步增加，农村中出现了土地荒芜现象。实行土地有偿转包，能够减少土地的荒芜，并且使一些荒滩能够得到逐步开发和利用，从而提高了土地的利用率。
　　3、促进了土地向规模经营方向发展。土地逐步集中到种植能手经营后,提高了农民组织化程度，实现了土地、资金、技术和人才的有机结合，资源的有效配置大幅度提高了土地的产出，提升了农业的整体效益(韩瑞云,2007:126)。
　　4、促进了城镇发展。从土地上解放出来的农民能够在保证从原承包土地获得收益的情况下，前往城市工作，为城镇发展注入活力。
　　（二）如何健康有序地推行土地流转
　　对于“土地流转”，1984年一号文件就已提出要流转，当时的说法是“向种田大户集中”，发展适度规模经营，但实际流转率不高，2006年底全国农村平均土地流转率不超过10%（李成贵，2007：39），大户形成也不多。
　　其原因大体有三个：第一是农民的转移不够，旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难，农民把土地看成命根子，即使进城打工，由于不能享受城市的各种保障制度，因此不可能有安全感交出土地，即使是申请，也大都是给亲朋好友，随意性大，不能形成规模经营。
　　第二，土地制度的欠缺，如承包权虽然是法定权益，但是很多地方政府并不尊重农民的这项权益，为了城市建设想征地就征地，随意变更土地用途，农民没有安全感。
　　第三，没有服务机构，由于涉及的农户多、规模小，农民完全自发进行申请，难以形成规模；同时土地流转的程序不规范、手续不完善，加大了流转难度。
　　综上分析：在强调实行“土地流转”这一政策的同时，还需相应的出台相关政策，规范土地流转市场，保证农民的权益。
　　《决定》也提到了：搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。
　　落实这些政策，必须解决摆在眼前的几个问题：1、如何保障流出土地的农民对承包土地的收益权和在城市中的生存权，使农民能够放心的放弃土地；2、对转入土地的农民或者其他组织，是否应该给予和如何给予补贴与资助，使其能够扩大生产规模；3、应该如何建立土地流转服务机构，通过该机构大量收集各种可供承包的土地的信息，提高土地流转的效率，规范流转土地的价格体系。
　　（三）土地流转需要相应的政策护航
　　1、土地流转需要国家适度宏观调控
　　规模经济如果没有宏观调控，不仅不能实现规模化经营，很可能因为农产品结构单一而使农民利益受到巨大损失。因此，当土地集中达到一定规模时，政府需要采取适当的调控手段保证农业的健康发展。
　　2、制定支持性的政策
　　土地流转同时也是一种土地的使用和管理方式。在当前农业水平低下的情况下，它能对未来生产方式、生产水平带来巨大的影响和变革，土地流转出去后，农业的发展还需要各方面的支持。
　　流转出去的土地集中成一定规模之后，不再适宜沿用原先的种植作物与传统的种植方式，也就需要更多的资金、更多的技术支持。因此土地流转不单单是一个土地流动与集中，还需要更多的力量来支持。

　　如何调动金融、科技部门的力量，引入农村帮助发展，需要制定相应的政策。
　　3、制定更细致的制度、法律来保障农民利益
　　因为制度不完善，农民潜在利益极易受到损害，如一亩地每年转包是五百块钱收益，随着物价的上涨这五百块钱不会变。但是比如在农作物单价是七毛钱，可能是五百块钱，上升到一块钱了，仍然是五百块钱，那么农民的利益就受到了损害。
　　这类情况客观上要求政策的制定者和管理者们，充分考虑各种可能发生的情况，通过立法的手段排除各种不良可能性，提前做好处理各种纠纷的准备，同时在制度上和法律上加强对失地农民利益和利益申述权的保障。
　　4、打破二元户籍政策
　　土地流转最大的目的是缩小城乡差距，加速城市化进程，如果继续保持二元户籍政策，无异自欺欺人、缘木求鱼。把失地农民留在农村并不能缩小城乡差距，即便农业的规模效益成果显著，也不可能极大提高农村人均收入。
　　失地农民必将前往城镇，必须能够使其在城镇获得就业保障、享受各种权利。否则，在农村放弃耕种、在城市无法就业的农民前景堪舆，给社会安定埋下巨大的隐患。
　　所以，农村土地流转还必须有户籍制度改革予以配套。
　　
　　三、 对土地流转政策实行的前景展望
　　
　　土地流转的好处显而易见，从部分省市已施行的情况来看，成效积极。但是土地流转伴随的问题也异常尖锐，流出土地的农民如何安置？
　　显然，只能靠城镇吸纳，因此城镇吸纳农村人口的能力成为土地流转程度的关键影响因素。也就是说，土地流转率能否迅速上升，最终还是依赖城镇可吸纳农村劳动力的多少。
　　就当前国家和国际形势来看，国内投资环境恶化，以广东东莞为典型，年初破产失业潮就开始席卷制造业；而随着国际金融危机的延续，国外消费能力持续衰退，外向型企业必将进一步大批破产，内向型企业受到牵连，在此等背景之下，土地流转似乎略显生不逢时。
　　因为，当务之急不是加速土地流转，而是在农村留住农民，出台相应的政策稳定农民，使目前失业需要回家的农民工在农村能够找到出路。
　　同时期待2009年，国家度过难关，制造业复苏之时，土地流转能够成为解决“三农”问题的重要突破口。
　　
　　参考文献
　　
　　李成贵.土地流转势在必行[J].时事报告,2007,(09).
　　韩瑞云.农村土地流转现状、问题及建议[J].经济论坛,2007(10)

《对《中共关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中“土地流转”的理解》

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