上海市无障碍环境法规建设现状分析

　　摘要：对上海市无障碍环境立法工作及其实施状况进行调查研究，总结上海市无障碍环境建设的发展历程，对比分析了上海、北京两市无障碍环境立法工作的特点，认识上海市无障碍环境法规建设的问题和不足。
　　关键词：无障碍环境,地方性法规,政府规章
　　1．绪论
　　近年来，上海市积极开展无障碍环境的建设工作取得了显著的成果，但作为一项牵涉面大、影响广泛的民生工程，上海的无障碍环境法规建设还存在诸多不足，要想能够进一步改善特殊群体的生活质量，切实保障所有市民平等参与社会生活的权利，当前加强无障碍环境立法工作势在必行。
　　2．上海无障碍环境建设的发展历程
　　
　　图1上海市无障碍环境建设的发展历程
　　2.1部分单位自发的建设阶段
　　1986年之前，上海的无障碍环境建设处于部分单位自发性的建设过程，没有任何法律法规的规定和技术规范的指导，主要是部分单位为满足残疾人、老年人等特殊群体的需要，自发地进行无障碍设施建设。这一阶段由于缺乏有关部门的组织协调，关于无障碍设施建设的邻里纠纷时有发生。
　　2.2有组织的建设阶段
　　1986年7月由国家建设部、民政部、中国残疾人福利基金会共同编制了我国第一部无障碍设施建设规范——《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》。同年上海市开始有了有组织的无障碍设施建设，在部分建筑和道路进行了无障碍建设试点。
　　1997年作为市政府实事工程，在南京路、淮海路修建了盲道和坡道。为了筹备第五届全国残疾人运动会，1999-2000年，在体育场馆、宾馆及外滩、人民广场等主要道路和景点改建了一批无障碍设施，增设了一批有升降设施的出租大巴和面包车等。
　　此后，在一些新建的残疾人服务机构、福利院及部分住宅区建设了无障碍设施。1986～2003年是上海市无障碍建设的起步阶段，但这一阶段由于缺乏法律法规的规范和制约，无障碍建设进展缓慢，尚未进入快速有序发展的轨道。
　　2.3有政府规章保障的建设阶段
　　2003年4月3日上海市政府颁布了《上海市无障碍建设和使用管理办法》（即“市政府1号令”，以下简称“1号令”），标志着上海市无障碍环境法规体系建设的开始，城市无障碍建设进入了快速发展时期。在同年建立了联席会议制度和市-区联动、条块结合的推进机制，并落实市区无障碍建设资金2亿元，从机构、机制和资金上保证了本市无障碍建设的有序开展；同年出台了《无障碍设施设计标准》（DGJ08-103-2003），并分别于2003年和2007年制定了《上海市无障碍设施建设规划》（2003-2006）和《上海市无障碍环境建设规划纲要》（2007-2010），从全局的角度规范、指导全市无障碍工程建设；分别于2003年9月和2007年12月开展“创建无障碍设施示范城区”和“创建全国无障碍建设城市”等活动来促进上海无障碍的建设。至2007年10月上海特奥会的成功举办，上海市的无障碍环境建设水平达到了有史以来的全新高度。
　　3.立法工作滞后于无障碍环境建设发展
　　“1号令”和相关规范、标准的制定，在上海市的无障碍建设过程中发挥了重要的作用，但是面对新时期的目标和要求，现有法规已暴露出诸多不足，明显滞后于上海市正在蓬勃发展的无障碍环境建设事业，不利于无障碍环境建设的健康发展。
　　3.1适用范围较小
　　新修订的“残保法”明确提出了“无障碍环境”的概念，无障碍建设已上升到“无障碍环境”建设的层面，不再仅仅停留在设施建设上，“交通无障碍”、“信息无障碍”和“家庭无障碍”等新的内容成为无障碍环境的重要组成部分。而目前上海市“1号令”仅限于对公共建筑、城市道路、居住建筑、居住区等建设工程的无障碍设施建设和使用管理，其内容、要求和处罚等规定不够全面和明确，对无障碍环境发展的引导和监管上存在相当大的缺位。
　　3.2法律效力不足
　　无障碍建设已不再是完全依靠政府出资建设的政府行为，相当一部分的无障碍设施建设，特别是建筑的无障碍设施建设由建筑开发商所承担。“1号令”作为规范政府内部各相关部门行为的政府规章，法律效力不足，难以对开发商（或承建商）的行为形成真正有效的约束和管理，无障碍环境建设只能靠政策加以推动，使得无障碍环境的建设和规划全面实施的难度很大。
　　4.上海、北京无障碍环境建设立法比较
　　上海市的无障碍环境立法工作与北京相比存在很多不足。一方面，上海市现行的“1号令”只是政府规章，而《北京市无障碍设施建设和管理条例》（以下简称《条例》）是地方性法规，上海的法规在立法等级上就落后于北京；另一方面，在法规的具体细节上，与北京的《条例》相比还存在很大的差距。
　　4.1部门职责
　　北京的《条例》中明确了各部门的领导、组织、建设、改造、管理和监督等权利，上海市的“1号令”虽然规定了市建委是无障碍建设的领导单位，而它既是建设单位又是监督和管理单位，从体制上就存在一定的问题。
　　4.2管理分工
　　“1号令”中规定上海市建委是无障碍建设的一级管理单位，区（县）建设行政管理部门是二级管理单位，而无障碍建设的管理是一项多头的工作，必须采取分部门、分层次管理的方式进行，以保证管理的有效性。北京的《条例》在管理的分工上采取分部门的管理方式，充分发挥各管理部门对口管理、垂直领导的优势。
　　4.3执法主体
　　“1号令”虽然提出了一些对不按照规定实施改造行为、损坏无障碍设施等行为和不符合标准建设的处罚规定，但忽略了执法管理的对口性，只是笼统地规定由市或者区（县）建设行政管理部门或者区城市管理监察机构来实施处罚，这种执法主体的不明确，导致执法难以有效实施。而北京的《条例》分别规定了规划行政主管部门、建设行政主管部门、公安交通管理部门和城市管理综合执法组织等部门的执法职能。
　　4.4责罚力度
　　尽管“1号令”对不按照规定实施改造行为和损坏无障碍设施等行为规定了一定数额的罚款，但这样的责罚力度无法切实有效地起到处罚的惩戒作用，难以真正意义上保障无障碍设施新建、扩建和改建的实施以及无障碍设施的合理使用。而北京的《条例》对设计单位、施工单位、建设单位以及其他单位和个人的责罚更为严厉。[!--empirenews.page--]
　　4.5责任人制度
　　上海市的“1号令”在责任人制度方面缺乏相应的规定，而北京的《条例》规定了改造责任人和维护责任人的产生及其应承担的职责和对其违反条例的责罚等，这种方式可以更加有效地促进无障碍设施的改造和维护，有利于加强对无障碍建设工作的监督管理，切实推进无障碍设施的建设。
　　5.总结
　　上海市的无障碍环境建设在法制建设上有所滞后，在指导无障碍设施的建设和管理、维护特殊群体的合法权益等很多方面暴露出诸多力不从心之处，与北京相比还存在相当的差距。因此，加强上海市自己的无障碍环境的法规建设，已成为上海市无障碍环境建设的当务之急。
　　参考文献：
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