关于城乡结合部城市化进程与土地利用总体规划相协调的思考

　　城乡结合部是城市和农村地域体系基础上衍生的过渡性区域,它是城市和农村双重作用的产物。地处城市和农村的交接处的城乡结合部的土地兼有城市和农村土地利用的特征。从城市的角度来看,它位于城市的边缘区,是城市扩张的前沿阵地:从农村角度来看,它承担着农业土地的生产功能,是农村耕地保护的最后一道防线。因此,城乡结合部土地利用既受城市建设的影响,又受农业用途的制约。协调利用好城乡结合部土地,使其满足城市建设用地的需要和保护耕地的要求,具有十分重要的现实意义。
　　土地利用总体规划、城市规划都涉及到土地资源的合理利用。土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用在时空上作出的超前性计划和安排；城市规划是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。因此土地利用总体规划与城市规划(简称“两规”)存在密切联系，特别是在城镇建设用地规模上需要相互协调，否则用地控制将无所适从。
　　土地利用管理调控的核心是土地利用总体规划与规划实施，是加强土地利用的宏观调控，合理利用土地，优化土地利用空间结构和布局的有效手段；是提高土地资源的利用效率、实行土地用途管制制度的重要途径，在土地的开发、利用中具有规范和引导作用。围绕“实行最严格的土地管理制度”，需要从法制、机制、体制建设三个方面贯彻落实。规划修编要从集约用地、严格保护耕地的根本指导方针和实现“五个统筹”的要求出发，随着建设节约型社会和社会主义新农村的提出，土地资源的管理必须加强，新一轮土地规划修编必须执行最严格的土地管理制度。比如潍坊市奎文区新一轮土地规划的重点就是对奎文区的半城市化地区新城街道、清池街道、钢城街道、廿里堡街道的土地集约利用作出前瞻性的研究，规划和引导半城市化地区的发展，构建紧凑高效、布局合理、发展有序的空间结构，是半城市化地区可持续发展的基础和关键。
　　《土地利用总体规划》是对城乡结合部土地利用超前性的计划与安排，是土地最有效利用的表现。城乡结合部土地利用总体规划受城市土地利用总体规划的领导和制约，也受城市建设总体规划的制约，结合部作为特殊的城市经济体。一方面应充分抓住城市高速发展的机遇，积极推进自身的经济建设，做好自身的城镇发展用地的态势分析，同时通过对全市的城建态势分析，作出正确的认识，在分析全区的人口发展和城建用地扩展的基础上。首先重点落实城市土地利用总体规划对建设用地的扩大需求指标，发挥结合部作为城市建设用地的基地作用，使城市的发展能够有序地进行，确保在人口不断增长条件下，能实现城市土地的可持续利用。
　　一、合理安排乡镇企业用地发展第三产业
　　乡镇企业是结合部重要的经济支柱，是城市化进程中结合部的必然产物，它能充分地发挥当地的资源、技术和信息等优势。为地方经济发展做出更多的贡献针对当前结合部的乡镇企业发展过快，乡镇企业用地布点多而分散的现象，必须加强规划管理，合理地确定其用地数量与用地布局，不多占乱占土地少占好地.实现乡镇企业用地适度集中于工业园区。
　　一来形成集聚效应二来与城市化进程接轨。依托城市和乡镇企业的集聚效应，大力发展第三产业，开发农民自身的庭院经济，解决好富余人口的就业问题，促进结合部的经济良性循环，立足于农村，服务于城市，成为连接城乡的枢纽和桥梁。
　　二、在适度的不平衡中推进土地全面开发
　　土地全面开发应根据结合部的现状特征，充分挖掘其现有潜力和提倡集约利用的基础上，加强结合部的规划管理，解决多占和浪费土地的问题采取必要管制手段，避免土地流转过快的现象，严格管理城边路边村边的零星土地。城市规模扩大，占用土地是必然的，占用部分耕地也是难免的，因而结合部的耕地肯定存在适度的不平衡。在不平衡中推进土地全面开发应以未利用的后备土地资源开发和村庄居民点的整理为主首先选择条件好、投资少、见效快和收益高的土地进行开发。沿主要交通干线轴向扩展。利用土地的级差地租优势，待先期开发的土地项目积累起一定资金后再给周围土地造成一种连带效应，从而推动结合部的土地开发向广度和深度进展.形成开发的良性循环。村庄居民点的整理，可采用移村并点或空心村改造的方法，以开发成建设用地为主，满足城区对建设用地规模扩大的要求；未利用土地的开发，可采用近郊与远郊相结合的方式。以开发出农用土地为主。尤其是以耕地、菜地和园地为主以满足城区和结合部人们对农副产品的需要求和实现结合部耕地动态平衡。土地开发坚持由近郊向远郊推进，由易向难逐渐开发的原则，不得破坏结合部的生态环境。
　　三、城市化过程中与城市规划协调的思考
　　根据潍坊中心城市发展战略研究，潍坊中心城市的区域功能定位为“两基地、两中心、一枢纽”，即：以海洋化工、动力机械、纺织和高新技术产业为基础的现代制造业基地，以高级职业技术教育为特色的文化教育产业基地；具有国际影响的世界风筝文化传播交流中心、半岛地区重要的商贸物流中心；联系山东半岛城市群的重要交通枢纽。
　　不同产业对用地的需求量及其产值都不相同，而该产业的地均产出率是相对稳定的，根据对潍坊市主导产业发展的预测，可以相应得出该产业对城市用地的需求量。
　　宏观上，来自环渤海经济圈的蓬勃发展及山东半岛城市群区域城镇化加速发展的推动；
　　中观上，潍坊市域内规模庞大的人口从分散到向中心城市集聚进程的加速势能；
　　微观上，潍坊中心城市社会经济快速发展为城市建设用地拓展创造了内在需求和实施可能。
　　城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻合理利用土地的基本国策，实现可持续发展战略。
　　城市总体规划是城市建设管理的依据。总体规划一经政府部门批准，就是具有法律效力的地方性法规，在一般情况下是不容更改和违背的。这毋庸置疑的严肃性，要求城市总体规划的制定必须严密、科学，管理必须严格。城市规划的不合理、不科学，会直接造成城市土地资源的浪费和城市建设管理费用的增加。一是对城市土地没有进行必要的开发，使城市土地没有得到它应有的收益。政府没有从城市土地中得到最合理的收益用于城市的发展建设，这也是一种资源浪费。
　　二是在开发建设中未对城市景观资源加以严格的保护利用。在制定和修改城市规划时应加强对城市绿线的重视，先把有利于营造城市景观的山体、水体等景观资源划上绿色保护线，在城市规划建设中重点保护、利用这些不可再生的自然资源以塑造别具一格的城市景观。而现在很多城市建设中对当地的植被、地貌、水体等城市景观资源的保护利用力度很小，而是先破坏、后建设，这样既增加了城市景观建设费用，又不利于形成当地的特色，使“千城一面”的现象普遍存在。由于不合理、不科学的规划，造成城市建设中重复建设多，城市功能不完备、不协调，无形中大大增加了城市建设的管理费用。
　　因此，在制定城市规划时，可以多听取一些城市规划设计专家的意见和建议，在综合当地文化、地域、气候、发展方向等实际情况后，再加入先进的设计理念、方法，制定出符合当地实际、可操作性强的规划。在这期间，还要多征求当地市民的意见，特别是园林、文化体育、气象、林业、环保等部门专业人士的意见，力求整个规划的制定尽可能地全面、合理和科学。
　　为了共同管理好城市土地建设好城市环境，城市建设管理部门与土地管理部门还需密切加强沟通联系，目前全国各地的不少地方已将土管与城建规划或房产部门合为一体，市、县长分工也将土管与城建规划或房产部门由一人负责，或成立专门的城市土地建设管理委员会来进行土地管理与城镇建设工作的协调。另外，城市建设与土地管理部门在开发利用城市土地时，还要充分考虑城市近期目标与远期发展的关系，协调好局部利益与整体利益的关系，合理开发利用城市土地。政府部门要从长远利益着想，舍去一部分眼前既得利益，按照城市总体规划，并可适当增加城市绿地建设等公共设施建设，以改善城市的景观和生态环境，完善城市功能，提高城市的吸引力，从而最终使城市土地升值，达到开发与利用的双重目的。

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