公共管理视角看“以就业为导向 ”的中职教育

摘要：从公共管理视角对“以就业为导向”的中等职业教育的本质特征进行分析，对“就业导向”的实施效果进行评估，在予“就业导向”的教育模式以理性思考的基础上，从政府职能的角度对这一教育模式的进一步实施提出应对之策。
关键词：就业导向；公共管理；政府职能

“以就业为导向”的职教方针在2002年全国职教会议首次提出后，各职业院校为顺应潮流，求得生存发展，走上大刀阔斧改革培养模式之路。毕业生的就业率作为衡量学校办学成果的主要依据，学校办学中的教学管理和教学过程的组织方式因此发生很大的变化。至党的十七大，重点提出加快推进以改善民生为重点的 “教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理”等社会普遍关注的六大民生问题，把 “社会就业更加充分”作为实现全面建设小康社会目标新的更高要求之一，明确指出“就业是民生之本”。[1]至2008年《就业促进法》的通过，就业率成为国家宏观调控的重要目标之一，“就业至上”更成为各职校紧抓不放的生命线。
“就业导向”意指职业学校为使培养的毕业生能及时谋得就业岗位，在培养过程中坚持以“满足社会需求”为出发点，根据岗位需要进行教育模式的构建。
“以就业为导向”的中职教育的本质特征
专业建设的需求驱动模式是“以就业为导向”的职业教育的内在本质。
专业建设是指职业院校依据教育主管部门和行业主管部门所提供的专业目录进行专业开设与调整的过程，其本质是调整学校与社会之间关系的过程。[2]“以就业为导向”的职教模式下，社会需求和个人需求成了专业设置的两大驱动要素。社会需求表现为用人单位对专业的认可和评价，对专业建设有选择导向作用。由于我国地区发展的不平衡性，学校专业设置还要根据当地经济与社会发展对人才的需要，积极为地方经济建设服务。另一驱动要素为个人需求，表现在学生个人对专业的选择与意愿作用，集中体现为学生的职业兴趣、职业能力、劳资收入等就业观念对专业建设的制约作用。
因其“市场需求驱动”性质，“以就业为导向”的职业教育表现出以下特征：
一、前瞻性的专业设置
只有企业接收我们的毕业生“就业”，学校教育的目标才算实现，所以了解用人企业的人才需求量和需求规格，是“以就业为导向”的职业教育模式启动的先行步骤。职业学校要走进就业市场充分调研，找准人才培养定位。
调查结果是现实性的，但我们在对结果进行研究分析并将运用时，必须要有前瞻性。专业设置是“职业教育周期”的基础步骤，三年一循环的培养周期结束时，今日的现实已是明日的“过时”，我们的毕业生成了“过期产品”，定是没有市场的。要想“适销对路”，前瞻性的专业设置是重要一环。
二、办学经费来源的多元化
“以就业为导向”的人才培养过程中，参与人才培养的不只是学校和教育行政部门，行业和企业也参与了职业教育。事实上，政府非教育部门、社会团体、民间组织和私人，甚至国外机构，都有可能成为职业教育的利益主体。伴随职业教育办学主体和服务客体的多元化，是教育资源的多元化。根据“谁受益，谁买单”，职业教育的经费来源亦呈多元化。
1、中央财政、各级地方政府对职业教育的资金投入。
2、行业龙头、用人企业根据自身利益需求，带来资金、设备、实践型人才等参与学校的专业建设。
3、职业学校为提高办学质量，在实习、实训基地建设、师资培养等方面的投入。
4、受教育个体的教育投资。主要是学费，此外还包括考证费、专项培训费等。
三、培养目标突出职业性、实用性、实践性的特点
企业的性质决定了企业的最高目标是“实现赢利”， 作为用人单位，从“投入与产出”效益最大化的原则看，它期望的是“零距离上岗”的毕业生。为顺利实现就业，在“以就业为导向”的职业教育模式中，要求人才所具备的知识技能（培养目标）更贴近实际岗位。这就需要各职校在制定相应培养目标及教学大纲的过程中，必须坚持从人才市场的实际需要出发，以职业素质为根本，以职业能力为本位，以实现就业为目标，注重职业技能的培养与训练，突出职业素质和职业能力的岗位性、实践性和实用性。反映在教学中即体现为专业的教学过程与职业的工作过程的一致性。
“以就业为导向”的中职教育的实施效果
一、正面作用
1、构建了新型的人才评价标准——多元智能型人才
在传统的人才评价体系中，一般认为职业院校学生的学习质量低于普通院校，这是因为以往均以普通院校的考核标准对人才作评价，这显然是不科学也是欠公平的。近年的很多研究成果表明，进入职业学校与普通高中的学生的差异是在智力类型方面而不是智力水平方面，他们是一群具有特殊智力倾向的群体。根据调查，中职学生对专业实践的兴趣很高，实践课的教学效率一般比理论课和文化课的教学效率要好。在“就业导向”的教育模式下培养出来的优秀的数控机床操作工人，完成了一个数学家根本不能担任的工作，是不是也可以让我们的教育工作者“另眼相看”。[3]某些领域学习的劣势并不妨碍学生在他喜爱的职业领域施展才华，这是对“就业导向”的职业教育观察多年的重要结论之一。
2、教育资源得到有效配置
政府、学校、企业参与职业教育全过程，充分调动各方资源，并在分工协作中协调发展，使得教育资源得到有效配置。“校企合作”的运行过程中，理论功底深厚、对前沿信息掌握比较到位的职业学校教师可以对企业起到良好的指导作用；学生较长时间的顶岗实习为企业降低了生产成本，为促进企业的长效发展提供可靠的人才储备；企业中实践经验丰富的“能工巧匠”弥补了师资队伍的力量不足，实际的工作环境给职校的教师和学生提供优质的学习场所，真正实现“三赢”的局面。
3、促进人才流动，有利于先进理念、技术的交流与共享
通过把学生送往经济发达省份甚至国外就业，通过“培养一名职校生，带动一个家庭致富”，[4]无论从学生本人、家庭，还是从民族、区域发展角度看都是一件好事。尤其在本地区不能容纳更多就业量的前提下，到外面学习先进技术、学习优秀的管理理念，积累资历资金，再回到家乡创业，既有利于地方经济更快发展，也创造更多就业机会。
4、转移农村剩余劳动力，服务于“三农”
“以就业为导向“的职业教育，重心在解决以农村生源为主的毕业生就业问题，在全国基本消除零就业家庭，对帮助解决“农村劳动力素质不高，非农业就业机会不足，城乡同工不同酬”等城乡不平衡问题有着积极重要的意义。通过将广大的农村人口资源转化成对社会建设有用的人力资源，是解决“三农”问题的有效途径。
5、促进社会稳定，体现教育公平
九年义务教育之后的青少年，大多不过十五六岁，身无长技，也不到打工年龄，如果失去了上高中读大学接受高等教育的机会，又没有中等职业学校接受他们而直接进入社会，他们是受网络普及的负面影响大于正面作用的充满叛逆精神的高能量辐射的一个群体，若在求职途中处处碰壁、或只能从事纯体力的苦活累活，将是家长的心病和社会的隐忧，将对社会治安构成大威胁。“以就业为导向“的中等职业教育，能够帮助这些在人生途中前一阶段失意的孩子谋得一份正当职业，既体现了教育公平，又有利于维持社会秩序稳定。
二、负面作用
1、缺乏宏观调控导致办学的无序状态出现
学校个体办学利益的最大化，并不等于社会全局利益的最大化。首先是前面说过的专业建设的市场需求驱动模式下，如果在专业设置中一味坚持市场性原则，缺乏宏观调控，那么就可能发生各职业学校为实现办学利益最大化，对“热门专业”、低成本专业的“一哄而上”。仓促调整专业的现象，必然导致师资、实训设备的浪费。特别是社会需求与个人需求往往呈现不对称状态，如学生只注重利益取向，不顾及能力趋向，必然导致学生个人愿学，而社会需求量小，企业需求量大的，学生又不愿意学的现象。
2、人才单边流动造成更大的发展失衡
东西部地区（经济发达地区与欠发达地区）发展不平衡问题已存在，把职业教育引入市场，应该说风险是较大的。从“投入-产出”角度而言，在自主择业的前提下，职校毕业生趋向于往收入水平较高、就业机会较多的发达地区流动，此类选择本也无可厚非。但当人才外流形成较大规模，且本地发展经济需要更多人才时，往往无法及时得到满足。那么中职教育服务当地经济与社会发展的主要作用便失效了。
3、易造成职业学校建设中的主次不分、失衡发展
一切“以市场为导向，以就业为目标”，各职校把毕业生的就业问题当成学校生存发展过程中重中之重的大事来抓，往往易犯“主次不分，眉毛胡子一把抓”甚至“颠倒主次，捡了芝麻，丢了西瓜”的错误。作为教育机构，学校在国家建设与发展过程中，主要承担培养优质人才的责任。而在“以就业为导向”的理念下，把就业问题全部压在学校的身上，学校往往不堪重荷，没有更多的精力投入深层次的教学改革，提高教育质量，从而失去学校本身的实质意义。
4、受教育个体技能单一，影响其持续发展
在“实现就业目标”的压力下，为保证学生一毕业就能熟练上岗，很多中职校在制定教学大纲、教学内容时，为在有限的在校学习时间里，增加实训技能内容的学习时间，不惜砍掉大量的文化课、德育课，也缺乏丰富多彩的校园文化生活，学生的综合素质无法提高，如果所学专业知识技能是就业面窄，针对性强的行业，那么他一生的职业生涯是否能得到有效保障可想而知了。
而我们的中职生，大多来自农村环境背景，初中毕业后选择就读中职校时，几乎没有任何的职业概念，如果缺乏正确引导，他们能否科学地给自己选择适合的专业？能否给自己的职业生涯作科学规划？
“以就业为导向”的中职教育与政府职能的对接
“以就业为导向”的中等职业教育模式是市场经济发展到一定阶段的产物，给国家社会发展带来的优质效果是显著的。但在实际运行中，“就业”往往不再是“导向”而成了“任务”，它把过多的压力加在学校身上。“就业任务”这一急功近利的做法可能会让这一模式的长远利益受到破坏。
在上图，我们看到，职业学校在整个教育模式运行中虽是直接参与者，但它只是二级的受驱动单元。政府才是处在起点位置的原生动力，它对中职教育、国家的整个人力资源市场以及用人企事业单位负有统筹规划合理调配的服务职责。国家应为中等职业教育的发展创建有利的外部框架条件。 “就业”也好，“教育”也罢，都是民生问题，归根结底是政府的职责。
当代西方经济学家把政府的基本职能概括为提供公共物品（public goods）。[5]教育和就业都是公共物品。政府通过增加教育受众面，提高就业比例。在经济发展现阶段，中职教育是协助政府实现这一目标的行之有效途径。政府通过调整产业结构等宏观经济政策促进经济增长、通过深化改革促进生产力的发展、通过扩大对外开放促进经济的全方位发展，从根本上增加就业岗位，都是有利于“就业导向”的职业教育模式的持续发展的。
本人认为，在现阶段，政府如能为中职校解决部分来自非同行竞争的压力，将有利于各中职校在“以就业为导向“的教育模式中更充分地发挥自身职能。
1、政府层面在办学资金上支持“以就业为导向”的中职教育。由政府支持“就业导向”的中职教育的资金来源可以有三种形式：
（1）由中央财政直接出资建设示范性中等职业学校的基础设施和重点项目。如类似高等院校的“211工程”。
（2）地方政府对以服务地方经济为主的中职校重点专业提供专项资金。
（3）以政策或奖励制度拉动更多的企业单位、社会团体和个人以资金、技术、设备等形式投入中等职业教育。
2、政府通过法律法规或政策支持中职毕业生的创业、实习与就业安置，做好“出口”向的引流工作。
（1）以法律形式规定各企业每年有接收一定数量中职生实习或就业的任务。德国以职业教育带动经济腾飞，在这一点上做得很好。
（2）政府通过劳动法、劳动合同和各项管理制度，维护劳动力市场的秩序，保障中职毕业生的合法权益。
（3）政府劳动就业管理部门为中职生提供更实在具体的服务和帮助。如省市人才交流中心中职生专场招聘会，流动人口的户籍、住房难题等。
（4）建立中职生创业贷款基金制度。中职生创业所需贷款额度不必很高，可以以职业资格或职业技能等证书加上身份验证作为担保。
3、政府其他职能部门在“以就业为导向”的中职教育方面的服务功能。
（1）政府的劳动就业管理部门及时提供劳动力市场状况这一直接反映宏观经济发展状况的晴雨表，对中职教育产生及时的导向功能。
（2）鼓励各行业的龙头企业承担起对应专业实训师资的培训责任。
（3）政府教育管理部门指导各中职校抓好重点专业建设，让各学校的骨干专业产生“品牌”效应。地方政府拟选适应社会整体发展的前景好的专业，在区域内拟选对应专业教育资源好的学校，做好办学资金的协调分配，尤其是对实训项目的建设投入，并促成资源的“学区共享”，可实现办学效益最优化。
4、延长以职业教育为主的国民义务教育的年限，即实施免费的中等职业教育制度。“十二年义务教育”势在必行，我认为可以将突破口放在中等职业教育。2007年起的中职学生国家助学金政策，就读中职校的农村家庭学生、城市贫困生每生每年将获的生活费资助，惠及面广达90%以上的在校中职生。这一数额已经达到普通中职校学费的80%，在此基础上免费的中等职业教育应是现实可行的。
5、在我国人力资源管理法制化进程中更多的考虑中等职业教育的同步发展。随着《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议处理法》等新法相继出台，宏观经济环境将发生较大变化，对人力资源市场的影响是直接而显著的，以上法规的修订过程中，给予处于相对劣势地位的中职教育更多的关注和扶持。
6、指定中职校为农民工培训的机构。通过中职教育可迅速解决中国十三亿人口中占大部分的农村富余劳动力转移培训就业的问题。“三农”问题、“教育公平”问题、“五化”中的“工业化、城镇化”进程均可从这一途径得到有效解决。
7、以立法形式提前公民接受职业教育的起步点。并非指全体公民必须提前于高中教育阶段接受中等职业教育，而是指在更低的学校教育阶段开设职业教育课程，让不同智能类型的孩子能及早并科学地选择适合他们人生成长的教育模式，更好地发展人的个性。
相信在政府的主导下，通过各方面资源的有效整合，中职教育将获得巨大的发展空间，中职教育将得以与各级各类教育事业均衡发展，发挥其在社会主义现代化建设中的重要作用。在党和政府的关怀下，让优质的中职教育走近老百姓的身边，把我国的中等职业教育办成一项“民心工程”。

参考文献
[1]中共广西壮族自治区委员会组织部编.《党员阅读》.广西师范大学出版社.2007年11月
[2]姜大源.职业教育学研究新论.北京：教育科学出版社，2007年1月
[3] 广州职业技术教育学会物理研究所.中职学生物理课程学业成就评价体系的构建与实践研究.2004年
[4]温家宝.大力发展中国特色的职业教育.2006/04/07.
http://www.zhaoni.cn/f/read_120101_1.
[5]陈振明主编.《公共管理学原理》P5.中国人民大学出版社.2003年1月

（共计5886字）
 

《公共管理视角看“以就业为导向 ”的中职教育》

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