探寻乡镇内部审计服务新农村建设的新思路

　　[摘要]随着社会主义新农村建设的不断推进,党和政府加大了对“三农”的资金投入,为确保资金的使用效益,审计工作的任务非常艰巨,责任重大。但目前,乡镇内部审计工作的发展很不平衡,存在着很多制约因素,一定程度上阻碍了乡镇内部审计工作的发展和审计监督体系作用的充分发挥。本文从分析乡镇内部审计存在的一些问题入手，提出优化乡镇内部审计工作环境的方法，进而探寻内部审计服务于新农村建设的新思路。
　　[关键词]乡镇，内部审计，服务，新农村
　　
　　建设社会主义新农村，是新形势下中央作出的又一个重大决策，是统筹城乡发展、实行“工业反哺农业、城市支持农村”方针的具体化。乡镇是我国农村及城乡结合部最为基层的一级政府，是一定地域范围内兼有发展经济、社会管理、文化教育等多种功能的综合体，在国民经济、社会发展和政权建设中均居于十分重要的位置。发展农业和农村经济，做好农村工作，解决农民问题，村级是基础，乡镇是关键。开展乡镇内部审计，规范村级财务管理，为促进农村集体经济发展，维护农村社会稳定发挥着不可替代的作用。
　　一、当前乡镇内部审计工作存在的问题
　　（一）乡镇内审机构设置无保障，独立性差
　　目前，乡镇内部审计发展滞后，特别是对村级财务的审计监督有限，力度较低。主要表现在：一是目前乡镇尚未设置独立的内审机构，没有配备专职审计人员，基本上由乡镇农经人员或财政人员兼职，他们是名义上的审计人员，大多数时间从事与审计无关的工作，审计资源被无形占用；二是农村审计工作由县级农村经营管理机构承担，县级农村经营管理机构为站股级事业单位，机构规格较低。工作协调难，成果落实难，与新农村建设的要求存在一定差距。
　　（二）乡镇内审环境较差，审计力度不强
　　审计环境是指内部审计赖以生存和发展的条件，是影响内审活动完成其自身职能的基础，良好的审计环境能促使审计工作事半功倍。但目前乡镇内审环境存在一些不和谐因素：一是乡镇领导没有认识到内部审计工作的重要性，没有把内审工作列入政府工作的议事日程，造成了乡镇内部审计的“先天不足”。二是乡镇内审缺少联动性，审计力量“孤掌难鸣”。乡镇内审部门根据组织安排只管实施审计出具审计报告，至于计划的安排是否合理、审计实施是否充分、审计报告是否公正、审计建议是否可行、审计结果是否被人事采用，相关职能部门之间极少进行交流和联系，“审”和“用”脱离现象普遍存在。
　　（三）乡镇内审人员业务水平参差不齐，综合素质不高
　　社会主义新农村建设，“三农”问题是人们关注的焦点。政府向农村倾斜的资金逐步增多，比如：低保、医疗、基础教育、水利建设以及台灾救济等资金，农村的经济发展将出现突飞猛进。在这种经济发展环境下，经济犯罪和职务犯罪可能会更加突出，内部审计任务将会越来越重，也对乡镇内审工作提出了更高的要求。然而目前乡镇审计缺乏一支过硬的内部审计队伍，存在人员老龄化、文化程度参差不齐、综合素质低下现象，缺少开展审计工作的业务知识，甚至是一片空白，难以适应新形势下的乡镇内审工作。这种局面，使审计往往走形式，其职能难以正常发挥，直接影响乡镇内审的质量和效能。
　　（四）审计方式滞后，审计风险较大
　　乡镇内部审计基本上是事后的、传统的财务收支审计为主，审计层次低下，难以适应新农村建设发展的形势要求。加之乡镇内审独立性差，在具体审计实施过程中缺乏主动性，从审计计划、内容范围到处理意见，更多地体现领导意志，有的审计查明问题在出具审计报告前，就被“内部细化”，审计时讲究“点到为止”，久而久之影响内部审计人员的积极性；审计没有处理处罚权，影响审计威信。形成“审不审无所谓，审计只是走过场”的思想，个别被审计单位甚至拿审计做挡箭牌，以“审计过了”来蒙蔽组织、群众，从而造成较大的审计风险。
　　二、更新理念，优化乡镇内部审计软环境
　　（一）完善乡镇内审机构建设
　　针对目前乡镇内部审计存在的机构未经编委报批，机构性质难以定性，人员组成大多由财政、农经及其他事业部门兼职的现状，呼吁上级审计机关和内审协会，对乡镇内部审计机构的性质有一个权威性定论，从根本上解决内部审计人员在体制、机制、观念上的障碍和疑虑。在实践中，乡镇内部审计的模式宜参照政府审计模式，把乡镇内部审计视为审计机关的派出机构。财政资金运行到哪里，审计监督就实施到哪里。这样，一方面，乡镇审计机构可以相应履行国家审计的相关职能，对乡镇财政收支实施监督；另一方面，乡镇内部审计的地位提高了，审计独立性在一定程度上得到保证，还有助于加大乡镇审计处理处罚力度。只有这样，才能激发内部审计人员的创新活力，增强内部审计发展后劲，以“有为”争取“有位”，以“有位”保障“有为”。
　　（二）提高乡镇内审人员素质
　　只有全面提高乡镇内审人员的综合素质,才能从整体上提高审计队伍的战斗力。一是要加强理论学习。要把学习摆在首位，深入学习领会国家关于“三农”工作的方针政策，准确把握各项支农、惠农政策，能从政策、机制的高度熟练掌握和规范处理新农村建设中碰到的问题。二是要加强业务培训。要每年组织乡镇内审人员进行后续教育、业务培训和审计资格证书考试，加大对内审人员审计业务、综合分析和计算机辅助审计的培训力度。通过交叉审计、联合审计等多种形式“以审代训”,切实提高审计人员的专业素质和工作技能。加强审计人员后续教育培训，使审计人员业务知识得到正常更新，以适应农村经济发展的要求。三是要加强作风建设。内审人员要进一步转变工作作风，深入基层、深入农户，增强内审执行力和公信力，更好地发挥内审人员在新农村建设中的作用。
　　（三）提升决策领导认知水平
　　一方面，领导对内部审计的重视程度直接影响到内部审计能够监督、评价的管理层面，领导还可以借助内部审计这把利剑，对组织内部涉及经济活动的人、事进行全面的监督管理，如权力的制约与监督、投资资金的投入与产出、财务收支的规范化管理等。领导在内部审计部门与其他被审部门之间发生矛盾时，可以协调和化解矛盾，充分肯定内部审计部门的成绩，树立审计部门的威信，内部审计的地位就会得到提高，从而充分发挥其监督、评价、服务等职能。另一方面，领导在机构的管理过程中，是注重规范化和制度化管理还是较主观臆断，是强调机构的风险管理和防范还是鲁莽行事等，直接影响内部审计职能及作用的发挥。领导具有科学的管理方式，会给内部审计创造一个良好的工作氛围和环境。
　　三、与时俱进，探寻乡镇内部审计新思路
　　（一）找准切入点，服务新农村建设
　　建设社会主义新农村，关键是发展经济，解放生产力，促进农民增收，夯实农村社会和谐的物质基础。如果农村生产不发展，农民生活不富裕，就谈不上社会主义新农村建设。乡镇内部审计服务社会主义新农村建设，就要抓住深化农村改革，发展农村经济，促进农民增收，保障农民合法权益，推进农村社会稳定等事关农村和农业长远发展的问题作为工作的切入点。
　　一是加强“村官”经济责任审计。经济责任审计是加强干部治理和监督工作的一个重要环节，能在一定程度上促进领导干部加强任期内责任意识、守法意识和廉政意识。2001年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署等五部委联合下发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》，2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。上述文件虽然没有直接涉及乡镇“村官”，但随着形势变化和发展，特别是大量的财政资金转移支付到农村后，乡镇实行“村官”经济责任审计显得十分必要。近几年来，审计中反映出来的“村官”以权谋私、非法侵占集体财物的事例不在少数，有些“村官”集体贪污的案例令人震惊，究其原因主要是缺乏对“村官”经济责任监督的有效机制，虽然在农村已经有许多诸如民主理财、财务监督员等机制，但下级监督上级，再好的机制也往往变成“装饰品”。“村官”的职务犯罪已经影响了乡村基层组织的稳定和当前实行的新农村建设，只有开展对行政“村官”的任期经济责任审计，才能达到摸清家底、肯定成绩、指出问题、分清责任、加强管理、严肃纪律的目的，力求客观公正地评价领导人员的责任履行情况，规范财务收支行为，提高农村集体资金的使用效益，促进“村官”的廉政勤政，自觉地学法、懂法、执法，加强工作责任心，减少违法乱纪行为，促进农村社会的稳定。同时，要开展村级固定资产投资审计和工程建设项目，重点关注建设项目的财务情况和工程预算、决算情况，评价其绩效。
　　二是加大“三农”政策执行审计。农业是国民经济的基础，是关系到人民的温饱、经济的繁荣、社会的稳定，乃至国家的独立安全的根基产业。但由于农业生产的周期长、资金周转慢、农产品的需求弹性小，经受着自然风险和市场风险二重影响，其生产效果和经济效益具有较大的不稳定性和不可预测性。农业的这些自身特点，决定了农业在现实经济中处于弱势地位，其发展必须依赖于外力的扶持和保护。为构建城市和农村和谐发展目标，国家必须对农业和农村的经营活动，通过政策制度来进行支持和保护。这些“三农”政策和制度包括土地政策、财政政策、金融政策、农村就业制度、农村社会保障制度、农村合作经济制度、农村基层政权组织制度和农民权益保障制度等。乡镇内部审计要是从这些政策制度入手，重点审计检查国家政策执行和制度的落实情况。为此，乡镇内审要紧紧围绕乡镇机构改革、农村义务教育改革、税费制度改革、财政体制改革为重点的综合配套改革，立足宏观研究农业问题，密切关注农业政策的执行情况，从制度上、机制上分析研究农业政策执行中存在的问题，有针对性地提出建议，为当地基层党委、政府进一步完善涉农政策提供决策依据。
　　三是强化涉农资金的审计力度。在实施对“村官”经济责任审计的同时，应重点关注涉农相关部门和单位，包括乡（镇）、村集体经济组织及其所属单位；使用和占用集体资产的单位；涉农负担部门和单位；接受政府或业务部门委托的其他被审计单位。加大对涉及农民切身利益、农民群众反映强烈问题的审计力度，严肃查处各类违法违纪问题，为新农村建设营造良好环境。强化以集体资产和财务收支为主要内容的经常性审计，加强对农民负担和集体土地征占用补偿费的专项审计。通过检查涉农资金的分配和拨付情况，促进各项惠农政策落实到位；通过监督涉农资金的管理和使用情况，促进完善规章制度，提高管理水平和使用效益；通过揭露和查处各种违法违规问题，切实维护农民群众的利益，促进完善支农惠农各项政策措施，从而把乡镇内部审计寓于服务社会主义新农村建设中去，成为保持农村社会稳定和经济发展的“防火墙”，成就农村群众情绪的“灭火器”，成为农村各项改革的“助推器”。
　　（二）抓好着力点，促进新农村建设
　　党中央以科学发展观为指导，对社会主义新农村建设提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，服务社会主义新农村建设，必须解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。如果经济发展了，农民群众却享受不到发展的成果，生活水平没有提高，合法权益得不到有效的维护，农村社会就难以实现和谐。乡镇内部审计要自觉服从服务于农村和谐社会建设的大局，坚持以人为本、情系民生，关注着力点，反映社情民意，反映农民诉求，维护和发展广大农民群众的根本利益。
　　一是关注新农村建设中的“热点”。现阶段，我国农村的村级财务管理比较薄弱，村集体资产管理，村级债权债务处置，重大项目决策，社会抚养费征管，计生临时罚款征收使用，村“一事一议”筹劳筹资的使用，村集体重要经济合同协议签订等都还不够规范。而这些方面都与农民群众切身利益密切相关，如影随形。农民最朴实善良，处于弱势有很多无奈；他们最关心公平，一心追求公平正义，其结果顾及过多成为“自我化”。公平正义体现的是人们的一种感受：在社会地位上是否被认可，在财富的分配上是否公平合理。乡镇内部审计就要旗帜鲜明的扶持这种正义：关怀弱者，抚平矛盾。
　　二是关注新农村建设的“重点”。农村基础设施建设是发展现代农业的重点，是改变农村落后面貌的重要途径。近年来，国家加大对农村基础设施建设的投入，努力改善农民的生产、生活创造条件。当前，乡镇内审工作重点要加强对涉及“三农”方面的乡村道路建设、农田水利基本建设、农村电网和信息化建设及清洁乡村工程等的审计，要摸清底数，建立项目台账；审查项目的计划管理情况，审查资金的筹集情况，相关配套资金是否到位，审查资金拨付是否及时、检查资金有否挤占、挪用、滞留和拖欠等问题；项目支出是否真正用在支农上，是否存在虚拟工程成本、虚列工程项目、虚报工程量、把招待费等费用列入工程开支。要参与建设项目工程决算的监督，审查施工单位编报的工程决算是否真实、准确、合规，有无高估冒算、虚报冒领等问题。要强化涉农项目的跟踪问效审计，审查资金使用和项目的管理是否科学有效，有否因管理不善等原因造成损失浪费等问题，促进提高资金使用效益，倾力为新农村建设助力护航。
　　
　　［参考文献］
　　[1]倪金英，2009：乡镇内部审计现状分析［J］，浙江内部审计（6），P18-19。
　　[2]程道昌，2009：以科学发展观为指导搞好村干部经济责任审计［OL］，江苏内部审计网。
　　[3]浙江省嘉兴内审协会课题组，2011，明晰职责抓住重点推动乡镇审计工作［J］，中国审计（9），P66-67。

《探寻乡镇内部审计服务新农村建设的新思路》

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