探讨城市规划中公众参与的制度保障和技术支撑

　　摘要：随着市场经济的不断发展，各种利益冲突表象化，日趋多元化的行为主体要求加强城市规划中公众参与的力度。“公众参与不足”是我国城市规划过程所面临的重大现实问题。
　　本文综合运用了文献资料法和比较分析法等研究方法，主要研究公众参与制度背后的保障，通过对法律体系、规划运作体系等方面的分析，看它们是如何在各个层面来确保公共参与制度的有序性和有效性。另一方面通过对相关技术发展的研究，为开展公众参与的方法奠定基础。电子商务、三维GIS、虚拟现实等都有利于公众更加直观、简单和有效的参与城市规划的辅助决策当中。以期为我国公众参与城市规划作出一点有价值的研究。
　　关键词：城市规划；公众参与；制度；技术
　　1.前言
　　长期以来，公众普遍认为城市规划仅是政府部门和规划部门的事情，往往很少获知情况或参与决策，只有在规划方案被批准公示后，才能通过某种渠道了解相关信息。
　　公众参与城市规划是民主权利的一种行为。它的兴起是在特定的社会思潮和实践中产生的结果，也是公众的自我意识开始觉醒的表现。城市的各种资源总是有限的，城市规划没有城市相关者的参与，规划必然缺乏客观和科学因素，从而成为“负规划”，造成缺陷。
　　由于政府、规划部门、公众三者之间的关系及各自代表的利益点，对城市规划的理解和要求必然各不相同。在城市规划的过程中，规划部门应该听取公众各种意见，并且要将其中正确的、切实可行的意见融入到规划决策之中，成为规划行动的组成部分。可最大限度地避免规划结果脱离实际，使之更趋于合理化、科学化。这就需要我们改变以往的方式，加以制度保障和技术支撑。
　　2.国内外城市规划公众参与的研究
　　现代城市规划起源于19世纪末。公众参与构成了西方六十年代后的城市规划发展主线。随着市民参加规划的重要性和复杂性的增加，英国成立了公众参与规划委员会(CommitteeonPublicParticipationinPlanning)。并于1969年7月提出了《PeopleandPlanning》的报告，标志着公众参与正式进入城市规划的舞台。
　　20世纪60年代后，西方各国城市规划陆续将公众参制定为编制和实施的法定程序。比如，1968年日本颁布的《城市规划法》、1987年德国颁布的《建设法典》、新加坡1962年颁布的《总体规划条例》和1981年颁布的《开发申请条例》中，都有相应的规定。目前，城市规划过程的公众参与现已成为许多国家城市规划立法和制度的重要内容和步骤。
　　概括起来，国外城市规划公众参与具有以下特点。第一，法律制度完善。公众参与具有相应的法律保障。如果城市规划的过程中没有公众的参与、公众的讨论、意见的反馈，这种规划成果是不能通过审批的。如果规划成果中有不合适的地方被公众反对，就必须重新讨论修改。第二，公众参与的覆盖面广和了解程度深。西方国家的公众参与不仅是几个代表或利益团体参与，广大市民都在普遍参与。公众参与不仅停留在编制的阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众甚至可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉，已对其进行约束。第三，参与的方式多样性。西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到城市规划当中。
　　与国外已在规划法规中有明文体现相比较，公众参与城市规划在我国尚处在起步阶段。
　　在新中国成立后的计划经济时代，国家和政府代表公共利益。城市规划则是“国民经济计划的延伸和具体化”，一切为国家服务，一切以集体利益为重。在集体利益代表公民个人的利益的条件下，公众参与成为“全参与”和“零参与”两种状态并存。
　　改革开放后，我国进入市场经济时代，在经济迅速发展的同时，城镇化建设也在飞跃进步。但无论是地方政府和开发商主导、或是技术专家参与决策权力的时期，公众参与在地位与作用上也未得到相应的体现。由于没有合理的方法，公众参与往往被认为会延长开发周期，放慢效率，而主观地受到各部门忽视甚至排斥。
　　虽然现在公众参与已走进了中国的城市规划舞台，但实际效果仍不够理想。真正的决定权仍然掌握在少数人手中，公众参与的目前层面不足以制约城市规划主管部门的独断行为，“一把手现象”时有体现，以至于我国城市规划中的重大错误案例、短命建筑和规划层出不穷。
　　3.城市规划中公众参与的制度保障
　　社会制度中权力的相对集中使城市规划中的公民参与难以真正跨越其他制度层面独立存在；城市规划制度中缺少相应的规定。要求拥有一个稳定的、值得信赖的、有效的政治结构．使公众参与的健康成长具有充分的条件和有力的支撑。
　　规划是一个政治化的过程，需要运用政治的方式解决其间的问题。传统观念认为政府是全知、全能、理性的，并且必须代表整个社会各个阶层的利益。实际上并非如此，政府的管理者同样属于“经济人”。各自的利益和各自的部门利益让政府管理者不可能完全地真正代表的公众利益。
　　在规划的编制过程中，政府可以通过强大的行政力量来完善体系、法制、组织等各方面的建设。
　　3.1确立公众参与城市规划的法律地位
　　我国需要提高公众参与意识，落实知情权、参与权、监督权，引导和促进非政府组织的参与等一系列的对策。
　　我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”政府由人民选举产生、为人民服务，必须对人民负责。城市规划作为政府一项重要的行政职能，涉及城乡居民的切身利益，在城市化进程中也涉及到广大农民的立意。因而公众参与城市规划是公众意愿的体现、公众利益的体现、也是公众宪法权益的体现。
　　如果要切实提高我国城市规划中公众参与可能性，需要从完善规划法规入手。依据宪法和行政法都赋予了公民参与城市规划的权利，以及近几年来政府文件的精神，新颁布的《城市规划法》中已明确规定了公众参与的内容。也就是说，在我国，已确定了公众参与城市规划的法律地位。赋予公众参与城市规划的合法地位，能够保障公众对公共事务的参与，真正实现城市规划的立法为公，规划为民。
　　3.2建立公众参与城市规划的法定程序
　　我国的公众参与在实践上仍有很多欠缺，最突出的表现在建设项目在方案最终阶段或批准后才进行公示，公众意见难以体现，收集的意见往往成为废纸，没有实际用途。公众参与实现有法可循，但缺少机制辅佐，造成公众参与城市规划在操作环节上相对薄弱，因此有必要借鉴国外公众参与城市规划的机制程序，增强可操作性。
　　公众权利行使的途径是通过公众参与表达自身的意愿，市民通过公众参与参加规划过程中利益博弈。这种法定地位的公众参与是具有实质性的内涵的，通过自身权利的行使，普通民众能够与规划师以及政府部门形成平等的对话，能够对规划的结果产生根本的影响。从而一方面使得居民的公众参与积极性大大提高，另一方面也对政府部门的行为形成监督和约束。
　　3.3建立公众参与城市规划完善的流程及评估体系
　　针对公众参与城市规划的实施是否真实有效的评估体系是保证公众参与城市规划成功实施的重要监督机制。评估体系能够确定公众参与城市规划的效果，从法制、组织、技术和资金建设四大方面加强建设，以此监督上级部门积极推动公众参与城市规划的实施，并督促各部门探索更行之有效的实行公众参与的方式方法。
　　城市规划中必须体现立法的意志，规划师应保证规划的严谨性，防止出于个人或少数群体的私利影响结果的公正。这样要求规划师必须是一个中立的角色，既要了解政府与公众的规划要求，又不受被他们的意志所左右，判断应该是独立的，是基于公平公正的角度。
　　4.城市规划中公众参与的技术支撑
　　我国城市规划中公众参与运用的技术手段单一，层次较低，大部分仍停留在座谈会、问卷、成果展示等传统形式上，缺乏实际效果；专业化严重，公众不能运用适当的技术手段，浅显易懂的了解和观看规划成果。
　　要全面的推行公众参与城市规划，在当前可以利用先进的信息技术，如电子网络，来拓宽参与者的广度，方便政务管理，提高公众参与的效率；利用可视化技术，例如GIS、虚拟现实技术，来建立规划师和公众之间的沟通桥梁，提高公众参与的可行性。
　　4.1电子政务
　　二十一世纪是电子信息的时代。网络与其它相关媒体，如广播、电视、报刊相比，显然具有即时、互动、大众化的优势。政府制定一项城市规划政策或者做一个城市规划项目，从设定、调查研究到可行性论证、听取专家意见、公众意见反馈，需要相当长的时间。在现实中，由于时间和地点的不允许，很难在既定时间内听取公众广泛的意见反馈。
　　电子政务建设依托电脑与互联网，通过电子办公、电子会议、电子邮件等网络手段，有效地简化政府办事程序，缩短办事流程，提高行政效率，，在短时间内更广泛更及时地听取民意，而不受时空的限制。
　　电子政务建设的各种手段，使城市规划政策、项目的制定、执行和结果长期处于公开、透明的状态之中，使公众能够从中获知实行状态、实行阻力、实行结果等即时信息，令公众有参与监督的可能。公众参与的城市规划被公示后，公众仍旧可以通过电子政务在网上参与论坛讨论，提出进一步的意见，形成公示-讨论-修改-公示-反馈-再修改的循环流程。使得监督机制能够真正有效地行使。
　　4.2三维GIS技术
　　GIS是地理信息系统(GeographicInformationSystem)的简称。GIS是通过计算机完成储存和处理与地理空间分布有关的信息的高科技可视化工具。
　　三维GIS是在二维GIS技术的基础上发展起来的一种新型三维可视化地理信息系统。二维地理信息系统技术经过几十年的发展，其技术已经相当成熟，二维GIS技术被应用到了各行各业。随着计算机技术、可视化技术的深入发展，人们越来越不满足于单纯的二维世界的空间信息管理技术，三维GIS技术日益受到大家的关注。
　　城市规划以复杂的城市社会、经济、历史、文化的空间为研究对象，涉及广大部门，不同层次的空间和非空间数据与信息的综合分析，以此进行多任务、动态的城市空间决策。GIS与Internet技术结合，就是利用互联网，将GIS信息及时传递到官方网站上，为地理信息管理人员、规划人员与公众之间的交流提供一个便捷的平台，也是电子政务建设的手段之一。
　　4.3虚拟现实技术
　　虚拟现实是近几年来发展迅速的一门综合性计算机技术。虚拟现实技术通过用多媒体设备、传感器、人机交互等技术对现实世界模型的感知，带有立体的视觉和听觉效果，具有很好的可操作性，去体验对应虚拟世界的尺度和空间，进一步加强对多维世界的感官认知。
　　图4.1虚拟现实的三角关系图
　　公众可以通过这个信息共享、反馈的网络平台，了解城市历史、现状、未来发展方向和规划目标，同时，可以在网上查看设计方案，并进行讨论，参与与自己密切相关的城市规划方案，提出自己的意见。
　　利用虚拟现实技术，公众可以解决无法理解二维平面设计图的问题；结合网络技术，解决了难以组织公众参与设计方案评论的问题，真正做到了所有专业与非专业人员都能看懂并理解设计方案，所有人员都可以提出自己的疑问及建议，为公众了解城市设计提供了一个窗口；同时也解决了我国自上而下的规划模式，改变了以前公众对城市规划设计方案和过程一无所知的状态，加强了公众对自己息息相关的城市的关心程度；最后，还可以通过这个平台向公众宣传城市规划设计的相关知识、政策、指标，公众可以随时查询和分析，并且可以评判方案的优劣，实现了真正的公众参与。
　　图4.2头盔显示器
　　图4.3数据手套
　　5.结语
　　城市规划涉及城市的经济社会等多方面，这种复杂性要求它必然是各方商讨的结果，其中政府反映出来的是行政意志，其依据是是从城市整体大局考虑，但有时候长官意志会成为主导；而普通民众所反映的是公众意志，是基于自身利益和对城市建设的关注而出发的。行政意志和民众意志往往是冲突的，而此时规划师则应该成为中间的协调者，解决矛盾并形成一个具有共识的规划结果。
　　公众参与不仅是社会公平的需要，也是经济发展的需要和城市提高竞争力的需要。只有规划人员、政府、开发者和公众等社会各利益群体的共同协调和努力，才能保证从全民意识、法制角度、技术手段上实现规划的科学性和有效性。
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《探讨城市规划中公众参与的制度保障和技术支撑》

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