浅析东平湖黄河滩区淹没补偿问题

　　【文摘】东平湖黄河滩区属于黄河的下游地区，其气候属华北大陆性季风气候，冬春季节多干旱，夏秋季节多雨水。黄河滩区具有耕种条件，自古以来就居住着大量的居民。东平湖黄河滩区既是汛期行洪、滞洪和沉沙的区域，又是滩区民众赖以生存与发展的基础。目前，滩区经济发展水平相对低下，产业结构单一，民众生活环境较为恶劣，汛期面临被洪水淹没的威胁。该区域目前的安全和发展状况，与整个流域和全国经济社会快速发展的整体态势形成鲜明对照，发展前景不容乐观。国务院2000年颁布了《滞洪区运用补偿办法》，近几年，相关流域接连发生较大洪水，其行、滞洪区分洪运用后均按政策给予了补偿，取得了良好效果。然而，为黄河防洪大局安全做出局部牺牲的下游滩区，不仅具有一般滞洪区的滞洪、削峰作用，而且还具有一般滞洪区没有的沉沙功能，但长期以来，由于历史的原因，一直未明确东平湖黄河滩区蓄滞洪区的地位，滩区群众的受淹损失却始终没有补偿渠道，致使滩区人民经济发展落后。进而导致滩区群众为了生存、发展需要，不断修建违章“生产堤”，致使洪水期滩、槽水沙交换受阻，主河槽不断抬升，“二级悬河”迅速发育，从而使河槽形态已恶化到了非常危险的时期，防汛形势十分严峻；同时，东平湖黄河滩区经济发展已严重滞后，人与河的矛盾日益尖锐。请从尊重滩区群众生存发展权考虑，对东平湖黄河滩区群众受淹后按《滞洪区运用补偿办法》进行补偿，对此笔者作以下粗浅认识：
　　1东平湖管理局辖区内黄河滩区基本情况 
　　1.1基本情况
　　东平湖所辖黄河河段跨济宁、泰安两市，为黄河下游自游荡型向弯曲型过渡的河段，全长67.3公里。黄河河道内有梁山县于楼、蔡楼，东平县戴庙、银山、斑店、旧县6处滩区，总面积135.47平方公里，行政村91个，人口6.27万人。由于滩区频频行洪，滩地农业生产极不稳定，居民生活缺乏保障，以至滩区农民长期处于贫困线上。小浪底水库建成后，自2002年以来，黄河经过11次调水调沙对下游河道冲刷有所加强，但下游主槽泄洪能力仍不足4000m3/s，一旦洪水超过此标准，黄河滩区群众就难逃受淹之灾。在未来相当长一段时间内，运用滩区滞洪沉沙仍然是黄河下游防洪体系的重要组成部分，黄河滩区受淹不可避免。据不完全统计，1950年以来黄河滩区遭受不同程度的洪水漫滩31余次，累计受灾人口919.43万人次、受淹耕地2624.5万亩次。滩区洪涝灾害最严重的是1958年、1976年、1982年和1996年。东平湖黄河滩区在“96.8”洪水期间淹没滩区村庄56个，耕地5.9万亩，受灾人口3.5万人，倒塌房屋9900余间，直接经济损失约1.15亿元。
　　1.2目前东平湖黄河滩区居民在洪水风险下谋求生存与发展。
　　东平湖黄河滩区的生产结构基本上以农业为主，其他经济结构占的比重很小。由于当前主槽漫滩流量为3000m³/s左右，处理好农业生产的补偿问题十分重要。东平湖黄河滩区的夏季农业主要是春小麦。一般情况下六月中旬收割完毕，按黄河的来水规律，绝大多数年份这个时期不会发生漫滩洪水。因此，影响夏季农业的关键是能否按时播种。伏秋大汛黄河漫滩后由于堤根低洼，往往造成排水困难，尤其秋天的洪水漫滩，距种麦的时间很短，可能因排水不及种不上麦子。滩区经济发展受到洪水的制约，滩区安全设施、水利、交通、教育、卫生等基础设施严重滞后，较大基础设施难以建设，发展潜力很小。滩区目前经济发展状况和周边地区的差距越来越大，无法适应全面建设小康社会的形势要求。
　　1.3东平湖黄河滩区未列入国家蓄滞洪区名录
　　长期以来，东平湖黄河滩区一直被作为洪水期滞洪沉沙的区域使用，但却在国家政策上没有明确其蓄滞洪区地位，所实施的政策仍是国务院在1974年颁发的27号文件。在黄河滩区蓄滞洪水后，受淹的耕地、倒塌的房屋得不到应有的补偿，农民的个人财产没有明确的政策保障，财富不能有效积累，进而使滩区人民长期不能脱贫，生产发展与堤外相比差距越来越大。目前滩区情况发生巨变，上述政策已不能完全适应发展需要，制定新的滩区政策和补偿标准势在必行。
　　1.4滩区居民大量外迁可能性低，大部分仍需就地解决安全住所
　　自实施国务院(1974)27号文“废堤筑台”政策，但考虑到滩外安置容量的制约，梁山、东平两地政府移民资金投资能力的限制，以及农民生产半径等因素，即便是从长期看，大部分滩区人民仍需要就地建设安全的住所，发展生产。但是，目前东平湖黄河滩区生活生产安全设施严重滞后。滩区因土地调整困难、资金不足等诸多原因，超过滩区一半的人口没有避水设施。同时，已建避水工程也普遍存在高度不够、面积不足等问题，多数村台的整体抗洪能力低很低。
　　2东平湖黄河滩区的作用
　　东平湖黄河滩区是黄河下游河道的主要组成部分，在防洪治河方面，滩区具有行洪、滞洪和沉沙三种功能。
　　2.1行洪功能。天然河道的过洪能力主要靠主槽；但滩区也可通过10％～40％的洪水，过流的比例取决于河道的横断面形态，一般为20％左右。东平湖黄河河道内有于楼、蔡楼、戴庙、银山、斑店、旧县6处滩区，总面积135.47平方公里的黄河滩区在洪水期间起到了很好的行洪作用。
　　2.2滞洪功能。黄河下游河道的自然状态是上宽下窄，排洪能力上大下小，东平湖所辖黄河河道内6处广阔的滩地，遇较大洪水时有计划地运用滩区分洪，既能保证防洪安全，又能最大限度的减少滩区的损失是合理的运用方式。数量多、面积较大的滩区具有蓄滞洪区的作用。黄河下游洪水具有峰高量小的特点，洪水涨落很快。花园口以下，最大的支流汶河入黄口位于宽河段与窄河段的相接处，汶河流入东平湖滞洪区后再流入黄河，其余无大的支流汇入。因此，宽河道削减洪峰、滞蓄洪量的作用十分明显。
　　2.3削峰功能
　　新中国成立以来，截至2003年，我国正式设置的蓄滞洪区共运用456次，其中黄河在1982年东平湖运用过一次。东平湖黄河滩区的频繁上水、削峰滞洪代替了蓄滞洪区的作用，掩盖了滩区作为蓄滞洪区的矛盾。
　　由于黄河洪水主要由中游地区大面积的暴雨形成，具有峰高量小、陡涨陡落的特点，遇大洪水时，宽河道削减洪峰、滞蓄洪量的作用十分明显。据对“96.8”大漫滩洪水的各种数据分析，东平湖黄河滩区对洪峰流量有显著的削减滞蓄作用，实际上具有天然的蓄滞洪区的功能。
　　2.4沉沙功能
　　泥沙问题是黄河治理的根本问题。清水河流防洪是处理洪水；黄河防洪、治理的关键是处理泥沙。减小河道主槽的淤积抬升速度，维持河道排洪、输沙能力是治理黄河的关键。小浪底水库修建后，滩区的沉沙功能较其它功能更显重要。
　　滩区是主要沉沙场所。据实测资料统计，黄河下游1950年7月～1998年10月共淤积泥沙92.02亿吨，其中滩地淤积63.70亿吨，占总淤积量的69.2％。河道越宽，滩地淤积量占全断面的比例越大。东平湖滩区面积135.47平方公里，洪水期间河槽的强烈冲刷和滩地的大量淤积，是使河道保持好的排洪断面形式的重要条件之一。
　　东平湖黄河滩区属黄河下游自游荡型向弯曲型过渡的河段，广阔的滩地成为黄河洪水泛滥时行洪、滞洪、沉沙的场所。虽然滩地频遭淹没，但其滞洪、沉沙作用为确保下游平原的安全，起到了重要作用。
　　3建议东平湖黄河滩区的补偿政策
　　3.1东平湖黄河滩区应按蓄滞洪区标准进行管理。
　　游荡型河段宽滩区的存在，为下游消减洪峰、减少河床抬高，降低洪水威胁起到了一定的作用，并将长期发挥特有的作用。东平湖有山东最大的分洪闸——石洼闸，滩区遇中小洪水可利用石洼分洪闸分流洪水，有计划地处理洪水和泥沙；遇大洪水自然漫溢，利用宽滩区排洪滞沙，确保洪水安全下泄。东平湖黄河滩区具有明显的蓄滞洪区的性质和功能，几十年来这些功能的发挥为黄河的安澜起了巨大的作用。但由于黄河处理泥沙的特殊需要，黄河滩区没有按蓄滞洪区一样有控制的运用，造成了黄河下游滩区没有能够享有蓄滞洪区的补偿政策。几十年来，滩区人民一直在以修筑生产堤为主要手段来争取自己的生存发展权，而国家为了防洪大局禁止修筑生产堤，这种运行方式给滩区人民带来了巨大的经济损失，限制了滩区经济社会的进步发展。滩区群众以牺牲自身利益保护了国家防洪的大局，从而造成自身十分贫困，笔者建议尽快制定出台黄河滩区淹没补偿管理办法，以规范滩区开发与管理。
　　3.2东平湖黄河滩区受淹的补偿问题
　　目前，滩区安全建设已列入黄河下游防洪工程建设计划，并正在继续进行建设；而滩区受淹后的政策补偿尚未开始。因此，为保证黄河的防洪安全和改善黄河滩区经济发展滞后、群众生活水平低下的状况，现在急需制订并实行滩区受淹后补偿政策。
　　东平湖黄河滩区为黄河治理和防洪安全发挥了作用，做出了贡献。东平湖黄河滩区在多方面与滞洪区具有相同（相似）的特征，在处理泥沙方面更具有特殊的功能。因此，对东平湖黄河滩区受淹后实行补偿政策是非常必要的。在补偿政策方面，笔者建议采用《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》或参照《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》制订滩区淹没补偿办法。
　　参考文献：
　　〔1〕黄河水利科学研究院，黄委会河务局.黄河下游滩区生产堤对防洪影响的研究报告.黄科技ZX-2002-10-18(N11)

《浅析东平湖黄河滩区淹没补偿问题》

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