浅谈建设项目合同管理和执行审计

　　摘要：在现代建设工程项目管理中,建设项目的合同管理和执行审计越来越受到人们的重视。本文结合程建设项目合同管理和执行审计中发现的问题以及如何进行有效的解决进行了全面的分析和探讨。
　　关键词：建设项目；合同管理；执行审计；问题；措施
　　
　　建设项目经济合同作为承包人进行工程建设、发包人支付价款的经济合同，是明确双方权利和义务的经济契约。一个建设项目的实施，需要订立勘测、设计、监理、供货、运输、施工等一系列经济合同，合同的管理和执行活动贯穿于整个工程项目建设过程当中，合同管理和执行是否科学、合理、规范，直接影响到建设项目工程造价管理。从近年审计情况看，建设项目经济合同在签订、执行、履约等方面很不规范，出现了一些问题。笔者认为，随着建设项目审计在广度和深度上的拓展，建设项目合同管理和执行审计将越来越重要。
　　一、 工程建设项目合同管理和执行审计中发现的问题
　　通过近几年投资审计工作发现，目前建设工程项目合同管理和执行中存在以下问题：
　　㈠签订合同不及时。《中华人民共和国招投标法》明确规定招标人在中标通知发出30日之内与中标单位签订施工合同，但在实际工程中不及时签订合同现象普遍存在，有些工程甚至在完工后，才签订施工合同。由于没有合同约束双方当事人的行为，在工程验收和结算时引起很多不必要的纠纷，使得工程不能及时结算、验收和交付使用。
　　㈡合同签订过程不规范。有些建设单位不按招投标程序确定施工单位，直接发包签订施工合同；有些建设单位虽然通过招投程序确定施工单位，却签订背离招标文件及中标投标文件内容的施工合同；有些甚至在项目实施过程中，签订不符合规定的补充协议。如某项水利建设工程，通过招投标程序确定供货单位，签订了供货合同，却在供货期间以材料涨价为由签订补充协议，调增材料价格。此补充协议与招标文件及中标投标文件内容明显不符，审计经过进一步取证，核减货款23.8万元。总之，目前建设项目合同签订过程还没有形成从合同签订、合同审查、合同授权、合同公证到合同履行监督全过程的规范的管理制度。
　　㈢合同内容过于简单。建设单位签订合同缺乏统筹策划，存在合同条款不全、内容不详细、文字表述不准确等现象。如有些建设项目签订合同时对工程变更计价、工程取费、政策性调价等问题的处理不详细约定，造成工程结算双方认定工程造价分歧大，甚至引起合同索赔。再如建设单位不重视勘察、设计和监理合同的签订，不认真研究合同条款，只重视费用条款的约定，而忽略其他要素，合同条款往往过于简单，最终，勘察、设计、监理单位原因造成的损失，无依据追究责任，只能有建设单位承担损失。另外，使用标准合同文本时，忽略对驻地工程师及其权限的一些约定。如审计某市政道路建设工程决算时发现该工程现场签证混乱，有甲方三个人经手的签证单，查阅工程施工合同，合同中甲方驻地工程师一栏空白，没有明确约定甲方代表及谁有权签证。
　　㈣签订虚假施工合同。有些建设单位挪用建设资金后，为了逃避责任，签订虚假施工合同，套取资金。如在某公路建设工程项目审计中发现建设单位签订虚假供货合同，套取公路建设资金43万元，用于弥补以前年度其他工程拖欠的材料款。
　　㈤合同履约程度低。目前建设项目合同履约程度都很低，建设单位不按合同约定支付工程款，造成大量拖欠工程款现象，社会负面影响很大。而施工单位也不按合同约定的工期、质量交工，造成建设项目质量抵、后期维修费用高、不能按期运行等现象。
　　二、 目前实施合同管理和执行审计存在的困难
　　随着近几年国家固定资产投资的加大，投资审计工作力度也在加大，在督促建设单位严格合同管理和执行上也取得了一些成绩，但也存在不少困难。
　　㈠审计人力资源达不到需求。首先，投资审计人员知识结构达不到需求。建设项目合同管理和执行审计涉及建筑、水利、电力、政府采购、土地使用权申请等领域的设计、施工、监理、供货合同，审计人员无法全面掌握各行业的规范、法规，在实施审计时就不能很好地运用相关法规，难免会漏掉一些线索，不能完全揭露合同管理和执行中的违纪违规问题。其次，审计力量不够。目前基层审计机关投资审计人员基本有两人组成，一名财会人员，一名工程人员（有些为临时外聘），在时间紧、任务重、人员精力有限的情况下，往往只侧重建设资金管理使用和工程造价审计，不能全面细致地对建设项目合同管理和执行进行审计，审计的深度达不到要求。
　　㈡事后审计监督，难以控制建设项目合同管理和执行中的违规现象。现固定资产投资建设项目审计多数为事后审计，在已形成法律事实，审计又没有确凿的证据证明合同存在欺诈、违法的无效性时，就无法处理生效合同中的违规问题，只能从管理角度提建议，无法有效扼制建设项目合同管理和执行中的违规现象。
　　㈢《审计法》与《合同法》有关条款相互矛盾，审计部门是否有权裁断合同的有效性，法律规定不明确。根据《审计法》的规定，审计机关对国家建设项目的建设、设计、监理、施工、采购等单位的财务收支情况实施审计监督，对项目建设中的高估冒算、多结算工程款等造成国有资产流失的违纪问题，有权将多支付款项追回或核减造价。而根据《合同法》规定，合同双方享有自由签订合同的权力，只要不具备合同无效的五大条件，就不应当认定该合同无效。同时，《审计法》、《合同法》及相关法律法规又没有明确审计部门是否有权裁断合同的有效性，在这种情况下，必然影响审计部门开展合同管理和执行审计的积极性，造成工程造价审计深度不到位。另外，在无法律保障的情况下，往往造成审计决定无法有效落实。
　　㈣合同管理和执行审计没有完全形成单独的审计项目，而是贯穿在投资审计的在建工程审计和竣工决算审计中，只作为审定造价的辅助内容，往往造成合同管理和执行审计深度、广度不够，成果不显著。
　　三、 实施建设项目合同管理和执行审计的方法
　　分析建设项目合同管理和执行中存在的问题及其成因、危害，笔者认为建设项目合同管理和执行审计应从合同的内部管理制度、合同立项、招标、签约、执行、履约、经济评价等合同管理的各个环节着手进行审计，从而揭露问题、堵塞漏洞，确保建设项目合同管理和执行工作经济、有序地进行。
　　㈠事后审计变为事前、事中审计。建设项目各类合同，一经承发包方签字，合同即产生法律效力。事后对建设项目合同管理和执行进行审计虽然能查出不少违规问题，但对生效合同的违规问题难以准确定性，审计决定、审计建议很难落实，经济损失也不宜挽回。为了达到堵塞漏洞、减少损失浪费、提高审计质量和效果的目的，必须将建设项目合同管理和执行的审计“关口”前移，即开展事前、事中审计，以便及时对合同的合法性、合规性、完整性、有效性进行审计，防止损失浪费发生。具体可以从以下几点着手：
　　1、参与招投标过程。审查招标文件编制是否合理，工程量清单是否准确，有无多报工程量现象，中标价是否为合理低价，并且要掌握中标单位的报价组成、中标承诺等一手资料，为准确、合理地审定合同结算价收集资料。
　　2、参与合同签订过程。审计合同内容是否与招标结果一致，有无私自改变招标结果的行为；审查合同主体是否与中标单位一致，防止出现工程转包、分包、借用资质承包等违规现象；审查合同文本，看合同双方承担的责任、义务、奖罚条款是否公平合理，内容是否与国家法律法规相符；审查合同中有无工程现场签证、工程索赔、工程取费、遇政府调价的处理办法等专项条款的详细约定；审查是否按《招投标法》相关规定及时签订合同。
　　㈡合同履行过程中的资料收集。审计人员深入现场收集一手资料是确保工程合同结算价真实性、准确性、合理性的保证，也可及时纠正合同履行过程中的违纪违规现象。审计人员在工程建设过程中，注意对隐蔽工程及难以判定的工程量、材料品种等资料进行收集，随时掌握工程变更是否取得设计、监理、施工、建设单位共同认可，变更是否必要，是否为建设单位扩大建设规模及建设标准而签证或者为虚报工程量套取资金而签证。并审查建设单位对工程建设相关资料的归档管理情况，避免工程决算时因资料不齐全而无法准确审定造价。
　　如果是物资采购合同，应审查验收、入库资料，查看手续是否齐全，入库物资是否与招标文件及合同规定的采购物资数量、规格、生产厂家相符，供货价是否与合同价相符，质量是否达到合同要求。
　　㈢严把合同履行验收关。合同履行情况审计是合同管理和执行审计的重要环节。首先要审查承包方是否按合同规定履行了职责，是否完成了合同约定的全部工程量，工程质量是否达到合同约定要求，是否按合同约定工期完工。其次审查发包方是否按合同约定提供开工条件，是否按约定支付工程预付款和进度款，是否存在未履约造成的索赔。
　　㈣合同结算过程的审查。首先，把好取费基数、费率认定关。如设计、监理合同取费基数应为建设项目初步设计概算中的建筑安装费、设备与工器具购置费及联合试运转费之合，审查时应注意对建设项目初步设计概算中有可能出现的项目变更及调整。并审查费率是否与中标费率相同。其次，把好专项条款审核关。由于承包（及供货）单位为得到工程，以低价中标，而在实施项目过程中想方设法搞现场签证，忽视合同中某些条款的履行。审计必须针对合同中工程签证、工程取费、政策性调价的处理专项条款执行情况进行详细审计。特别注意工程现场签证是否符合合同约定日签证程序，签章是否齐全，防止有些工程管理人员及监理人员以权谋私。再次，把好补充协议关。有些发包单位在某种利益驱动下与承包单位共同签订一些虚假的补充协议。审计人员要注意补充协议签订理由是否真实、充分；是否违背原合同的一些主要条款的约定；是否与招标文件及中标投标文件内容相符。其四，把好合同索赔关。审计人员在注意发包方延误工期、不按约定支付工程款等原因引起的合同索赔的同时，也要注意承包方不按期交工、工程质量达不到合同要求质量标准等原因引起的赔偿。另外，也不可忽视勘察、设计、监理等单位不完全履约的责任。其五，审查施工（或供货）、监理单位是否按合同及监理规范要求提供了竣工资料及决算资料，决算资料是否真实、齐全。
　　㈤合同履约情况的经济评价。通过对合同管理和执行情况的审计，应就合同是否达到预期效果，是否存在无故中止合同现象，对无故终止合同是否追究了对方责任，对违约责任追究是否及时、合理等进行评价。
　　㈥合同文件资料的管理情况审计。审查合同签订程序是否符合内部控制制度，合同签订权是否集中，是否存在签订合同权过于分散而造成损失，合同是否及时归档，是否存在合同管理不善、丢失等原因造成不必要的损失。审查是否存在合同签订、执行、监督等环节脱节，造成多付工程款的现象。
　　四、 合同管理和执行审计对审计人员的几点要求
　　在实施审计过程中，要求审计人员具备准确的专业判断力、迅速识别风险的能力、专业胜任能力及职业道德等素质。合同管理和执行审计要求审计人员具备以上素质外，在以下几方面应该更加注意。
　　㈠合同管理和执行审计涉及的专业领域广，法律法规多，要求审计人员潜心研究相关法律法规在合同管理和执行审计的运用，熟练掌握相关法律法规、专业规范，并且要深理解，灵活运用，有效规避合同管理和执行审计风险。
　　㈡要求审计人员从思想上高度重视合同管理和执行审计。合同管理和执行审计，从表面上看成果不太理想，但合同管理和执行中存在的违纪违规问题潜在危害性很大，审计人员要高度重视，深度挖掘，预防和杜绝合同管理和执行中各类违纪违规问题的发生。
　　㈢要求审计人员灵活运用审计方法，不放过任何疑点，严格取证，准确定性，养成严谨细致的工作作风。
　　㈣加强宣传力度。审计人员要大力宣传合同管理和执行的相关法律法规，提出加强合同管理和执行的合理化建议，引起相关方对合同管理和执行的重视，协助被审计单位不断完善合同管理内控制度，减少合同纠纷，确保合同全面履行。
　　加强合同管理和执行是市场经济的需要，是规范合同双方行为的需要，是不断适应国际市场竞争的需要，审计要在建设项目合同管理和执行中把关、护航。合同管理和执行审计在今后一段时间内还将是投资审计的一个重要内容，审计人员要有宏观意识、大局意识，不断更新思路，创新审计方法，围绕合同管理和执行中存在的违纪违规问题的规律性、倾向性、变化性进行研究，不断加大固定资产投资审计力度，致力于提高固定资产投资审计的宏观经济效应。

《浅谈建设项目合同管理和执行审计》

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