建设工程质量监督管理探讨

　　【摘要】本文阐述了当今发达国家质量监督管理的模式，以及现今我国建设工程质量监督的现状、面临的问题，提出了一些改革建议，鼓励创造新的监督模式。
　　【关键词】变相、定性定位、传统、云端管理、创新
　　
　　项目是一种特殊产品，不管它是由谁来投资，它的拥有者、使用者是谁，它的质量、安全水平高低、好坏都关系到社会的公众利益和公共安全。因此，无论是在发达国家，还是在发展中国家，对建设工程质量监督的目标都是一样的，但是实施过程却有不同程度的差别。在建设工程质量监督的模式上，一些发达国家和地区都按照谁设计谁负责，谁施工谁负责的原则实行质量自控，业主普遍采用委托工程咨询（监理）公司对工程质量进行监督控制的做法。为了提高监理工作的有效性，不少国家的业主往往委托在工程竞标中的失败方作为该工程的监理单位，以提高监理的公正性。政府建设主管部门不直接参与工程项目的质量监督检查，合理运用法律和经济杠杆手段，促使建筑企业提高工程质量。一些发达国家和地区的建筑法规还明确规定实行强制性的工程保险制度，凡涉及工程建设活动的所有单位，包括业主、总承包商、设计、勘察、施工、质量检查（测）机构，均必须向保险公司投保，保险公司要求该项工程在建设过程中，必须委托一个质量安全检查公司进行检查，并给予投保单位可少付保险费的优惠。所以发达国家在工程开始投标到竣工全程都受到法律、经济级政府部门不同程度的约束，参建单位的自律程度较高，政府监督部门虽然不直接参与工程质量监督，但是监督效果较好、效率较高。
　　一、我国建设工程监督机构现状
　　随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，国家已对工程质量监督机构进行了重大改革。首先，明确了工程质量监督机构的法律地位，它是代表政府对建筑工程质量实施监督，是受建设行政主管部门委托的工程质量执法机构，不是其他性质的中介机构。第二、质量监督机构不再是工程建设的主体。从工程建设的主导地位上退出来，保持独立性和公正性。第三、改革后的监督机构，在质量监督管理的组织体系上，实行了施工企业自评，监理单位把关、建设单位验收，监管部门监督、使用单位（个人）评价的管理体制。监督的方式方法已基本实现了宏观管理为主，由对工程实体质量的监督向对工程参建各方的质量进行为监督转变，由对工程质量等级核验制向对竣工验收备案制转变。在监督制度上，建立和完善了以工程建设参与各方的质量责任制为核心，建立了以《建设工程质量管理条例》及其配套规章和工程建设强制性标准为基础的工程质量管理法规体系；明确了工程建设各方的法律责任和应尽的质量义务。工程质量监督机构的深化改革，符合深化政府机构改革，转变政府职能的发展方向，能形成了一套新的管理模式，在一定程度上推动了工程质量总体水平的提高。
　　二、监督机构面临的问题
　　1、监督机构定性定位问题
　　地方建设行政主管部门不直接参与工程质量监督，而是委托建设工程质量监督机构行使质量监督的执法检查权，无行政处罚权，监督机构的行政职能不完整，执法手段有限，执法威慑力不大，监督工作效果不显著。
　　2、监督经费无稳定保障，影响队伍稳定和工作开展
　　2008年国家财政部和发改委联合下发《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，要求质量监督机构从2009年1月1日起取消对建设单位征收质量监督费用，监督机构经费来源由当地建设行政主管部门来解决。但实际情况下，大部分地方政府无力承担建设工程质量监督机构的经费，致使建设工程质量监督队伍不稳定、工程质量监督的工作质量不高、深度不足。
　　3、社会过多依赖工程质量监督核验，客观上把工程质量监督机构视为了工程质量的责任者。
　　工程质量“谁核定，谁负责”，政府工程质量监督机构变相成为工程质量的责任者，而直接参加工程建设的各方责任主体，反而“袖手旁观”，进而颠倒了市场经济活动中产品制造者应是产品直接负责方的规律，而质量监督机构的行为是政府授权的，质量监督是政府管理行为的延伸，政府同样也成为工程质量的责任者。客观上造成了从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理转变的政府管理体制改革与传统的工程质量监督工作方式的矛盾。
　　4、监督机制的适应性问题，无法实现质量监督机构对工程建设参与各方质量行为的全面监控。
　　监督机制仍不适应形势发展的需要，影响监督效能目前的质量监督机制存在几个突出问题，还不能完全适应市场经济条件下工程建设的特点和发展趋势。建筑工程的工期长、专业多、材料设备品种多，传统的实体质量监督方式已不适应时代的发展，单纯依赖质量监督机构的几次到位，施工几百天，“判断”一阵子的监督模式严重约束了监督机构的，致使监督机构无法对工程质量进行全面准确的核验、评定和有效的控制；随着工程建设投资规模的快速增长，新工艺、新技术不断出现，工程质量监督的范围、内容不断扩大，监督人员的工作任务日益繁重，监督机构的监管力量日渐薄弱。而且监督机构人员配备不足、人员专业性不强，质量检测手段有限也成为地方监督机构急需解决的问题。质量监督机构与市场资质、招投标管理机构之问联动性不足，信息反馈的中间环节较多，企业在工程建设阶段的违法违规信息不能及时反馈到市场，致使地方建设行政主管部门对存在不良行为行为企业的惩戒作用有限。
　　5、建设工程质量监督机构的现有素质，尚不能保证政府监督的有效性。
　　政府工程质量监督机构经过20多年的发展，监督机构的人员素质、设备、监督理论和经验乃至权威性虽然取得了质的变化，但一些工程质量监督机构的人员素质不高、设备相对滞后以及自我约束机制不健全的问题依然存在，这势必影响工程质量的监督力度和深度，直接削弱了政府监督的有效性和权威性。
　　三、加快监督机构改革，加强质量监督管理
　　1、尽快明确工程质量监督机构的地位
　　监督机构承担着政府对建设工程的质量的监督职能，执行的职责是行政执法的性质，监督机构应定位于准行政机构。二是监督机构应由省直管，这样才能真正理顺政府对工程质量监督管理的关系，才能真正做到到工程执法的公正性与威慑性。在明确了监督机构的法律地位后，应加紧对监督机构进行改革，使之能更好地开展工作。对工程质量监督机构进行改革，必须坚持三个有利于的原则，即：有利于加强政府工作质量监督管理工作；有利于落实工程建设各方主体质量责任；有利于提高建设工程质量水平。
　　2、明确质量监督的内容和程序
　　明确工程质量监督的内容和程序，是确保工程质量监督工作一致性，统一工程质量监督方法的有力保障。第一，要确保工程质量全过程受控。质量监督是政府职能的一种体现，是一种强制行为，而影响建设工程质量因素很多，因此，监督机构应在图纸审查开始就要介入监督，把好设计文件审查关，真正做到从设计到工程竣工的全过程质量监控。第二，要抓好工程的源头。首先要抓好招投标阶段的管理，确保公开、公平、公正的市场秩序，选择好施工队伍，就可以保证工程质量。其次要抓好各种保证制度的落实，通过建立和健全各种保证制度，减少工程建设的风险，提高企业的责任感和信誉感。第三，要提高监督人员的素质。质量监督是一项政策性、技术性很强的工作，省级建设主管部门应定期对质量监督人员进行严格的培训、考核，提高建设工程质量监督的水平，质量监督人员既要有过硬的技术业务水平，又要有较高的政策理论水平。
　　4、转变监督方式，由“监督管理”向“监督执法”过度
　　取消工程质量监督费是推进政府职能转变，推进依法行政，建立法制国家的重要举措。法制国家的基础是社会有自我管理的能力，企业能管好自己产品的质量和安全。所以管理企业是企业自己的事情，不是政府的事情。从法制的意义来看，政府对企业的约束是以执法手段来实现的，所以监督机构应转向执法。一是建议从源头开始明确监督机构的执法性质，明确“抽查的工作方式”；二是建议重新修订质量监督工作导则，科学确定监督工作的深度、广度和频度，合理界定监督工作人员的责任，促进质量监督工作健康顺利地开展。
　　5、完善监督管理的信息化建设
　　我们在现有的基础上，应寻找更有效的办法开展监督工作，将有限的资源集中投放到对质量保证能力低、易发生工程质量隐患甚至导致工程质量事故的工程的监督上，力争事前分析，防范在前，尽可能地减少工程质量安全隐患的发生。而监督管理信息化的实施，将对施工企业、对工程质量安全水平进行动态管理。一方面，一些地方的省级监督机构计算机管理网络应还未建立、完善。另一方面是监督机构信息管理手段落后，严重制约了质量监督的管理的水平。不能及时掌握质量监督的动态情况，致使不能及时、准确、有效地向上级（行政）主管部门反馈监督的数据、信息。因此，完善质量监督信息管理系统，尽快实现质量监督“云”端管理，及时掌握质量管理动态、质量事故及信息公布，是提高质量监督机构管理水平的必由之路。
　　四、创新质量监管模式，建立质量监督新机制
　　进一步完善对建设工程的监督管理，依靠行政手段构筑工程质量保障体系，建立工程质量监管的制约机制、责任追究机制和沟通协调机制。
　　1、建立对项目全过程实体质量和行为质量的监督检查内部通报机制
　　通报的内容包括各方责任主体在工程建设过程中的行为、程序、工程质量、工程安全（包括：无证施工）等方面违规情况。质量监督机构对现场检查发现的问题，形成检查简报、上网通报、公示，上报建设行政主管部门，由建设行政主管部门上报市政府，同时，建设行政主管部门将检查简报分送市监察局等政府相关部门，形成政府内部监督、监察、管理联动的局面，避免人为的行政干预，起到在建设过程中的综合制衡约束的作用。
　　2．建立法定建设程序的内部审批公示制度
　　对工程项目的立项、用地规划、施工许可等重要环节的法定建设程序的相关情况进行公示，必要时向社会进行公示，同时实施责任追究制，扼制对政府投资项目的行政干预，把科学发展观落实到实处，形成巨大的威慑力和影响力。
　　3．强化竣工验收备案工作，实施工程竣工验收备案公示制度
　　首先，根据建设工程竣工验收备案制度要求，把好工程竣工验收备案关。对有问题的工程实行“一票否决”，不予进行验收备案。其次，质监机构不但直接监督建设单位组织设计、监理、施工的竣工验收，并且对建设单位组织其他各方责任主体进行的以每户为单位进行检验后形成的质量合格文件，数日内到场监督抽查，检查其质量的真实状态，对其合法性、有效性进行独立、公正、公平地监督。对发现有违反工程质量管理规定的行为或实物工程质量不合格的项目，质监机构应当责令建设单位整改，并将其发现质量行为、质量缺陷及质量检查结果及时进行公示。
　　6．提高工程质量和监督侧重点
　　要在严格执法和确保结构安全及使用功能的条件下，重点监督建设单位是否尽到了产品质量的责任。建设单位的质量意识是确保产品质量的重要条件，因此，正确地引导建设单位的质量意识，从而能够真正促使建设单位把质量意识真正地转变到质量行为上来，在项目策划、质量标准的定位、预算造价、工期等各环节都能充分体现质量第一的原则。实践证明，一味地强调最低价中标和不科学的工期，对工程质量的危害是巨大的。严格的质量标准、科学的工期、合理的造价是确保生产精品工程的必要条件。所以，监督建设单位合理地确定产品质量标准、产品的成本支出水平以及工期目标是质量行为监管的重要内容。因此，建立一种机制能够促使建设单位提高自身的质量意识，把产品质量始终放在建设项目的首位，形成产品质量竞争的氛围。同时，也能够促使施工、监理、设计等单位形成质量竞争的压力，从而加强工程质量管理，确保工程质量。
　　根据工程的不同特点采取不同的监督模式，建立起一种“程序严密、制约有效”的工程质量监督运行保障机制。对监督对象建立“预控、预报、预警”的保障机制，逐步实现监督管理政府角色归位，企业质量管理到位。无论公建、市政工程．还是住宅工程，就质量监管而言，目标都是一致的，那就是不断提高工程质量，为社会提供更多更好的建筑精品工程，满足社会经济发展和人民群众物质生活的需要。

《建设工程质量监督管理探讨》

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