浅谈德国城市规划管理与法规体系及启示

　　摘要:德国的城市规划管理和法规体系秉持了德国一贯的严谨作风，具有很强的操作性和健全的法规体制。本文从欧洲城市规划管理法规体系发展背景入手，着重研究了德国城市规划管理与法规体系的历史沿革和主题内容，最后比较了德国同我国规划管理法规体系的异同，并提出借鉴意见。
　　
　　关键词：主干法，可操作性，法律监督
　　
　　欧洲城市管理法规体系发展背景
　　城市规划管理与法规体系发轫于欧洲，最先出现在英国。大致可分为两个阶段：宣言法阶段和主干法阶段。所有早期进入市场经济国家的第一部国家级城市规划专门法律,都带有明显的宣言性倾向，并以此作为一个国家统一的城市规划专业法律体系的初步基础。1848年英国诞生了一部《公共卫生法(PublicHealthAct)》,从此,现代城市建设拉开了法制化发展的序幕。
　　各国在本国的城市规划宣言法诞生之后,都经历了一个逐步完善和修订阶段,使城市规划法的可操作性得到了不断的加强,城市规划法的涵盖面得到了不断的补充。城市规划法系的建设从宣言法阶段进入主干法与辅助法相结合的阶段。德国在1987年编制了《
　　建设法典》就是主干法阶段的代表。
　　
　　德国城市法规体系历史沿革
　　德国在20世纪之前只有一部《城市公共建设法》。并没有一个真正意义上的规划法。1868年以及1875年，巴登和普鲁士分别颁布了《建筑红线法》，标志着德国城市规划法的诞生。直到1960年颁布的《联邦建设法》，这才是德国的第一部全国性的城市规划法。
　　1970年后，德国的城市规划管理法规体系有了重大发展，由于城市建设的兴盛，颁布了众多法律法规，逐渐形成了完备的城市规划管理法规体系。针对德国城市的快速发展，部分城市的旧城区面临大量拆建，1970年德国颁布了《城市建设促进法》，制订了特殊的规划措施和财政资助等条款。1976年，为适应石油危机造成的城市产业结构变化，保护和更新现有城市结构，颁布了《联邦建设法补充条例》。1980年代起，德国改变了60、70年代大面积、推平头式的旧城改造，转向小步骤、谨慎的城市更新，这一条例简化了旧区改造的法律程序。
　　1987年颁布了新的《建设法典》。综合了《联邦建设法》和《城市建设促进法》两者的内容，并进行了适当的修改。新增了新出现的城市生态、环境保护、重新利用废弃土地、旧房更新、旧城复兴等方面的内容，这部法律是德国规划管理法规的核心法律。
　　
　　德国城市规划核心法解读
　　1987年颁布的《建设法典》确定了德国城市规划法的基本框架。这部法律后来通过多次修改，但是依然保持了主题框架，作为现代德国城市规划法规体系的和心法存在。德国的整个城市规划法规体系都是建立在这部法律的基础之上。在整个世界规划法规体系当中，都是非常具有代表意义的。
　　根据德国城市规划的法律体制，《建设法典》本身并不涉及建筑的具体法律规范，主要从城市规划出发，处理规划和建设项目审批，包括保障并能征购公共建设需要的用地;将公共和私人建设项目纳入城市结构秩序和城市形式秩序设想的框架。
　　《建设法典》共分一般城市建设法、特殊城市建设法、其他法规和以前法律的过渡和终止规定等四大部分。一般城市建设法以《联邦建设法》为基础，特殊城市建设法以《城市建设促进法》为指导。
　　一般城市建设法的主要法律手段是制定建设导则和建设规划。主要对城市这个层次上的建设指导规划进行了划分，将其分为预备性建设指导规划(即土地使用规划)，以及约束性建设指导规划(即建设规划)。
　　特殊城市建设法是针对旧区改造和城市开发的特殊问题而制定的。城市建设中的旧区改造措施、城市建设的开发措施、保护条令和城市建设命令、社会规划对困难者的经济资助、租赁关系、与改善农业结构措施有关的城市建设措施等都属于特殊城市建设法的范畴。
　　
　　德国城市规划编制流程解析
　　德国城市规划编制流程和我国的相仿，也大体分为以下三个部分：组织、编制和实施。
　　在规划组织阶段，德国的镇、区肩负着管辖地方权限之内的自治管理以及作为国家派出机构的委托管理两方面的职责。而从事城市发展规划和城市规划管理的机构形式和从属关系几乎是相对独立的。在德国，城市规划管理的机构形式可以根据各个城市议会和市政管理当局之间不同管理权限进行划分。
　　市场经济的条件下许多问题通过企业化的途径加以解决更快。因此，德国不少镇、区成立或者组建了为城市更新和城市改造服务的市场化公司，以便利用市场的优势。
　　在规划编制阶段，镇区政府对规划编制的只保留委托权，以及镇、区议会对规划的审议权，特别强调公众参与,分为2个阶段：一是在规划编制之前，邀请有关部门和市民就规划的编制和调整提供建设性意见，二是在规划编制完成后，通过规划展示向市民征集批评意见。
　　在规划实施阶段，为了保证建设导则的顺利实施，尤其是为了保证建设导则要求的维护全民福利所需要的公共用途的用地，包括道路用地、公共开敞绿地、公共建筑用地的征用，德国制定了强行征购、禁止改建等法律手段。
　　由于制订具有法律约束作用的规划控制各地区发展的不平衡，所有地区的建设发展都需要在共同的建设目标下得以控制和引导，在法律上对不同地区的建设发展采取了不同的法律手段，但是又都将它们纳入统一的规划目标框架之内。
　　德国城市规划法规的借鉴与总结
　　德国是一个非常严谨的国家，法制化程度也很高。从它的城市规划法规体系当中，我们可以总结出以下几个值得借鉴的特点，用于指导我国的城市规划法律体系建设：
　　一、对土地使用者的约束力很强。
　　德国城市规划法除了含有规划编制和管理的内容之外，主要还是土地使用的法律，严格规定了土地使用者在自由支配土地财产的同时承担相关的法律义务。
　　二、规划控制更加细致有效
　　在德国，由于起法律约束作用的规划是建设规划(类似于修建性详细规划)而不是城市的发展规划，规划的实施能力和法律约束力都要更加细致和便于实施。
　　三、重视公众参与，并有明确的实施规定
　　德国的建设法则明确规定，在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响，以便于及早听取市民的意见进行规划修改。建设指导规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示听取意见一个月，这些都一直被严格地执行。
　　
　　
　　参考文献：
　　[1]吴志强.《德国城市规划的编制过程》.1998
　　[2]易鑫.《德国的乡村规划及其法规建设》.2010

《浅谈德国城市规划管理与法规体系及启示》

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