新形势下供热行业主管部门应充分发挥管理职责

　　摘要：随着社会经济的发展，生活水平的提高以及科学技术的进步，供热行业出现了一些新的特点，供热行业管理工作变得更加复杂，但是目前很多地区供热行政主管部门的职责却有一种被弱化或者被边缘化的趋势，我们认为在新的供热形势下供热行政主管部门的职能不仅不能弱化，而且应该加强，以适应新的采暖形式的需要。
　　关键词：采暖；供热行政主管机构；
　　历史上作为供热行业行政主管部门的供热管理办公室在保障中国北部地区的居民安全越冬、促进供热事业健康发展过程中发挥了非常大的作用。长期以来城市居民采暖基本依赖于区域燃煤锅炉房集中供热或者燃煤热电联产集中供热，城市供热关系社会经济发展和稳定，因此供热行政主管部门的工作不仅关系到千家万户的日常生活和工作，也关系到社会的发展。
　　近年来，随着城市供热改革进程的加快、各种高效清洁采暖方式的出现以及现代化城市建设速度加快，城市供热行业呈现一些新的特点，供热行业管理工作变得非常复杂[1]。但是和这个大背景不相吻合的是目前相当一些地区的城市供热行政主管部门的职能正在被弱化或边缘化。新形势下供热行政主管部门应该如何定位，如何把握住城市供热行业发展的脉搏，提出适应新的发展形势要求的工作思路就成为供热行业主管部门面临的一个非常迫切而现实的问题。我们认为新形势下供热行政主管部门的职能不仅不能弱化，反而需要进一步加强，调整工作重点，这样才能适应新的供热形势要求。
　　1 供热行业管理工作目前面临的一些问题
　　一般而言，供热行政主管部门的主要职责是对全市的供热工作进行指导、协调、监督、检查。其主要工作大致可以归为以下几类[2]：贯彻执行国家、省、市供热法律、法规、规章和政策；根据城市供热总体规划，组织实施城市中长期供热发展的规划和年度供热计划；负责供热单位特许经营资质审查、年度检验、年度统计报表工作；会同有关行政部门对城市供热行业有关人员进行培训、考核；会同有关部门测算供热生产成本，配合物价等有关部门核定热家，并且监督热价执行情况；结合当地具体实际情况，制定城市供热采暖服务质量标准、技术指标和评估监督办法，监督检查供用热情况，对供用热中出现的重要问题进行协调处理，维护市场秩序和消费者合法权益；推广应用供热相关新技术、新产品，解决供热工程运行过程中出现的新问题。长期以来，由于城市供热基本上依赖于燃煤，而且供热体制也基本上都是福利供热，供热单位和热用户之间的矛盾不是很突出，因此供热行政主管部门的工作相对比较容易开展，供热企业对于供热行业主管单位的工作一般也都比较配合。
　　但是随着社会经济发展水平的提高、供热市场化改革进程的加快以及各种新的供热方式的出现，城市供热呈现出一些新的特点，这些新的特点给我们的供热行政主管部门的行业管理工作带来一定的挑战。
　　首先，随着人民生活水平的不断提高，居民对室内舒适度有了更高的需求，各供热区域有着不同的供热方式，有分散燃煤锅炉供热，有区域燃煤锅炉供热，有国有企业供热的，也有私营企业供热的，但居民的冬季采暖需求是相同的，居民都希望室内温度高于18度，温暖如春。但是不同的区域、不同的供热单位由于经营管理水平不同、管网及供热设施不同程度的老化，不是每个区域居民供热质量都能达标，不是每个供热单位都能正常经营，这些问题的存在如没有强有力的监管机构，供热企业和热用户之间的关系就无法得到有效规范，相应的供热单位和热用户的权益也无法得到有效保障；
　　其次，随着西气东输以及陕气进京等重大工程的实施，天然气开始在城市能源系统中扮演重要的角色，为了改善北方城市采暖季大气污染非常严重的局面，很多地区推出了燃煤供热锅炉改用天然气的措施，但是值得注意的是供热行业主管单位在燃煤锅炉煤改气过程中并没有发挥主导作用，很多地区的供热煤改气工程的项目主导单位是环保局而不是供热管理办公室，供热行业主管单位的地位和角色在供热锅炉煤改气工程中存在正在被边缘化的危险，由于环保局对于供热行业问题的复杂性和艰巨性认识不足，因此毫无例外，这些地区的供热煤改气的项目实施效果都是差强人意。
　　最后，随着国家一系列供热体制改革政策的出台，特别是2003年年底建设部等8部委联合发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》的出台，停止福利供热，实行用热商品化，将城市供暖行业彻底推向市场，将供暖行为完全通过合同来进行调整已经成为不可扭转的趋势[3]。但是我们注意到在供热市场化改革的进程中供热行业管理部门的工作还存在一定的不足，难以适应新的形势发展的要求。首先，目前供热行业主管部门机构设置不合理，供热行业管理职能由科级事业单位的内部科室来承担，领导力监管力不强，工作内容涉及多行业，人员配置严重不足。很多情况下供热行业主管部门既是裁判员，又是运动员的可能。其次，有相当一部分人，其中也包括一部分供热行业管理人员，认为随着供热行业市场化改革进程的加快，供热行政主管部门的职责将会逐渐淡化以至于不再有存在的必要。供热单位和热用户的问题可以通过市场这只无形的手进行调解，凡是市场能够解决的，政府就不要去干预也不应去干预，否则就会好心办坏事。最后，实际上供热市场化改革以后很多供热管理部门的人员感觉他们的工作难度比以前加大很多，供热企业处于他们自己利益考虑，不是特别愿意配合供热管理部门的工作，同时针对热用户的投诉，供热管理部门往往囿于人手不足，难以及时响应。
　　2 新形势下的供热行业主管部门的新职责
　　我们认为新的形势下，供热行业主管单位的职责不仅不能弱化，而且需要进一步加强，首先，供热行业是一个事关广大百姓福祉的城市公用事业，这一特点决定了供热行业的运作规律不能完全按照市场化机制进行操作，从目前国家的方针政策来看，供热行业的经营定位是一个保本微利，供热企业享有一定的税收优惠或者政府补贴，这种情形下，供热行业的健康发展还需要政府部门的引导；其次，在供热行业的能源结构、消费结构调整过程中，只有供热行政主管部门才能准确把握城市供热的现状与特点，结合城市的自身特点以经济合理的代价实现能源消费结构的调整和城市大气质量的改进，如果这一工作由其他部门为主导，很容易出现外行领导内行的情形，结果往往事与愿违；再次，对于北方地区而言，冬季采暖是一个广大百姓的最基本的生存权，这一权利应该讲属于基本人权，不容侵犯，而且安居才能乐业，如果供热质量得不到有效保障，百姓的日常生产、生活就会受到很大的影响，严重时还会引发一些社会问题，目前城市存在大量的破产、停产、特困企业的职工及城市低保户和特困户，这些中低收入群体如何安全越冬更是一个非常重要的问题，直接影响到和谐社会的建设成功与否，从目前来看这个问题只能依靠政府的力量才能得到较好解决；最后，供热市场化以后如何监管供热企业的行为，维护热用户的权益可能也只能依靠政府行政主管部门出面协调。
　　首先，我们认为供热行政主管部门在供热行业能源结构和消费结构调整过程中必须发挥主导作用。随着燃气在城市中的普及以及科学技术的进步，现在的城市供热已经不再单纯依赖于燃煤，而是有多种供热方式可以供用户根据自身的情况加以选择，但是各种供热方式都有其对应的最适宜的地方，尺有所短，寸有所长，我们不能简单地说某一种采暖方式在任何情形下都是合理可行的，如果不加区别盲目推广就会引发很严重的问题。从这个角度看，供热行业的消费结构调整和燃料结构调整的工作只能以供热行政主管部门为主导，但是目前煤改气活动的主导单位基本上都是环保部门，供热行业主管部门往往只是配合他们开展工作，由于种种原因，实际操作的时候供热行业主管部门的意见可能还比较难被采纳，只应为直接影响到广大居民的日常生产生活。尽管燃煤锅炉改烧天然气可以有效降低城市采暖季大气污染，但是由于燃气的价格远远高于燃煤，因此对于这种采暖方式不能加以盲目推广，只能在适当类型的建筑上加以推广，否则由于市场机制的原因，居民的室内热舒适性必然受到很大的损害[6]。由于对各种建筑热性能的认识不足，西宁等一些地区不加区别地全面推行燃煤锅炉改烧天然气工作，据报道西宁地区的85%的建筑冬季采暖都改烧天然气，西宁地区的居民采暖价格为3.2元/(m2.月)，按照西宁地区的气象条件，这个价格供热经营单位根本没有可能满足采暖季室内温度一直恒定在18℃，这样的后果必然是广大居民的供热质量受到威胁，并且有可能导致一些家庭处于经济性以及热舒适性的考量，重新燃用早已绝迹的家庭采暖小煤炉，据我们了解，在一些旧小区改用天然气商业化供热以后，供热质量明显比采用燃煤供热降低不少，很多热用户，尤其是家里有老人和小孩的家庭不得不利用小煤炉或者电暖气进行补充热量，这一做法实际上已经和当初我们进行供热煤改气的做法背道而驰。
　　供热管理机构是解决广大城市低收入群体安居越冬的重要保障，目前大部分城市都存在一定数量的低收入群体，这些人的安全越冬一直是政府部门非常棘手的一个问题，一般而言，这些群体居住的区域都有一个特点：维护结构比较差，供热能耗比较高，供热行业市场化运营以后，这部分人的基本权益就难以得到保障。目前有相当一些地区的供热管理条例规定如果热用户不缴纳采暖费用，供热单位可以拒绝向热用户供热，我们认为这种做法非常不妥。冬季采暖实际上是寒冷地区居民生存的一个重要保障，是一项基本人权，神圣不可侵犯，无论是任何单位和个人都没有理由以切断供热的方式来处理热用户和供热单位的矛盾，这和我们这个社会的道德底线以及基本的社会价值相违背的。我们认为提高采暖收费率的合理途径应该是提高供热质量、加大催缴力度、动用舆论宣传、法律诉讼等手段。除此之外，建立城市供热保障基金也是解决这一问题一个有效途径，以东北地区为代表的一些推广城市供热保障基金的城市的经验表明，这是一条有效解决困难群体和特殊群体安全越冬的一个有效手段，有利于维护社会的稳定，能够化解社会的热点和难点，并且也能够得到广大群众和供热企业的支持和理解。
　　供热行业目前遇到的一个比较棘手的问题就是供热行业出现的马太效应问题如何缓解。新建建筑围护结构非常好，采暖能耗比较低，这些建筑在选择采暖方式上也具有很大的机动性，冬季室内采暖质量可以在一个较低的运行费用的基础上得到较好的保障；但是对于旧建筑而言，情况则完全相反，旧建筑围护结构性能很差，供热能耗较高，供热管网的质量也比较差，供热方式上由于运行费用的原因基本没有办法有太多的选择，而且尽管运行费用远远高于新建建筑，但是居民的室内供热质量却难以保障，采暖费的收缴率就比较低；雪上加霜的是，这样一来，这些区域的建筑的入住率也比较低，发展到一定的阶段，供热企业的经营也难以为继。目前，居民反映供热质量差，供热企业采暖费收缴率低，供热陷入了恶性循环状态，弃管现象逐年增加，我们认为这个问题需要从两个方面解决，一方面切实帮助供热企业，利用税收、供热保障基金等手段缓解他们的矛盾和问题，一方面配合墙改办等部门提出一些经济、可行的围护结构改造方案，加强对这些旧建筑的围护结构的改造，显然这些工作也都需要供热管理机构大量细致而认真的工作。
　　市场监管一直是供热管理机构的职责之一，供热改革以前，由于供热属于福利供热，供热单位和热用户的矛盾不是很突出，但是在供热走向市场化以后，这方面的矛盾就变得尖锐起来，而且我们注意到实际上在供热单位和热用户之间，热用户往往处于一个比较被动的地位。一般的供热管理条例规定采暖季室内供热温度应该在18℃左右，特殊情况下不得低于16℃，但是很多商业化供热单位仅仅满足于维持室内温度16℃即可，热用户和供热单位发生对供热质量的争执的时候也难以有效举证，如何做好这些环节的行业监管工作，防止发生损害居民越冬权益的事情是供热管理机构在新的形势下的一个重要工作内容。
　　
　　我们不否认存在一部分人无理取闹，蓄意不缴纳采暖费，但是更多的可能还是确实没有能力缴纳这笔高昂的采暖费用，据我们了解，我们发现很多居民因为收入有限，只能逐月交纳采暖费用的情况，那么这些地区的供热如何解决呢？我们认为应该一分为二，对于低保收入的群体，应该通过建立保障机制予以解决，对于其他中低收入家庭，应该寻求其他的途径，至于那些没有理由拒不交纳采暖费的群体，则应该通过法律的渠道加以解决。
　　3 新形势下供热行业管理需要解决的一些问题
　　随着供热行业发生的一些变化，我们认为供热行业管理也需要做一些变更，以能适应形势发展的需要。
　　首先，供热行业主管部门应该从房管局独立出来，直接由市政府管辖。供热行业主管部门实际上是一个行业管理机构，随着供热市场化改革以后，其行业监管职责变得越来越重要，但是由于一个区域的经济适用房的建设基本上都是由房管局统一负责，因此房管局一般都下属一定的房产企业以及物业单位，如果供热行政管理机构和房管局同属于一个系统，可能会造成其日常工作的难以开展。
　　其次，供热管理部门在新的形势下也应该适当改变自己的角色，主动求新，利用自己掌握的资源优势，充分服务好供热企业，解决供热企业实际经营过程中的困难，帮助供热经营企业实现技术进步，形成一个良好的良性互动关系。这一点在中国的行业协会机制不太健全的情形下尤其重要。
　　4 结论
　　通过以上分析，我们可以得出如下结论
　　认为新形势下供热行政主管部门不仅不能弱化，反而需要进一步加强，但是供热行政主管部门的工作职能以及工作重点都要有所调整。
　　供热行业主管单位至少在城市供热结构调整、低收入群体的安全越冬等环节应该发挥主导作用。随着社会的发展，供热行政主管部门的职责应该会发生一些变化，比如加强市场监管、做好服务企业的工作，对此我们应该有充分的准备，这样才能适应新的供热形势要求。
　　参考文献
　　[1] 江亿.华北地区大中型城市供暖方式分析[J].暖通空调.2000.04.Vol30n4.P30-32.
　　[2] 银川市城市供热条例（草案）[EB/OL].http://www.ycen.com.cn/gb/content/2005-05/21/content_233320.htm
　　[3] 徐中堂,刘庆丽.城市供热按热量计量收费的办法势在必行[J].城市发展研究.2000.01.p75-77.
　　[4] 温丽.浅谈住宅供暖方式多样化[J].城市管理与科技.2001.04.Vol3n4.p30-34.
　　[5] 节能性差耗电量大的地暖难以推广[EB/OL].http://news.sina.com.cn/s/2005-01-10/13295483597.shtml
　　[6] 江亿.与城市能源结构调整相适应的采暖方式综合比较[R].北京:清华大学建筑学院，2003.

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