武汉市城乡建设用地增减挂钩的问题与对策

　　城乡建设用地增减挂钩试点项目（以下简称“挂钩项目”）是指依据土地利用总体规划、土地整治规划和挂钩专项规划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除复垦（即“拆旧区”），对农村居民点重新布局、集中还建（即“还建区”），将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用（即“建新区”）的一项综合土地整治活动。拆旧区和还建区共同组成拆旧还建项目区。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加有效耕地面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。
　　武汉市自2005年底开展挂钩项目以来取得了一定的成效、积累了一些经验，同时也存在一些问题。为进一步规范城乡建设用地增减挂钩工作，以利于形成城乡一体化的发展面貌，确保社会主义新农村建设的顺利推进，本文旨在总结武汉市开展城乡建设用地增减挂钩工作主要做法和取得成效的基础上着重研究存在的问题，从而提出改进的对策和建议。
　　一、主要做法
　　（一）强化领导，确保挂钩规划顺利实施
　　我市各区均成立了由区政府领导任组长，国土、发展计划、农业、水利、财政、审计等部门负责人为成员的区挂钩试点领导小组。领导小组主要负责项目前期工作经费落实，整个项目规划设计总体方案的审查，协调解决项目规划设计过程中碰到的重大问题，组织对项目规划设计的初步成果进行评审论证，把关项目工程设计招标、施工、监理、验收、资金和物资使用、建设项目资金审计等工作，为挂钩规划的顺利实施奠定了坚实的基础。
　　（二）规范操作，确保挂钩工作稳步推进
　　为切实保障农民利益，我市各区政府在挂钩工作过程中，均制定了相应的文件，明确了房屋置换、分配人均指标、新房入住、产权交换、相关补贴项目及标准，规范了土地补偿安置、房屋拆迁和新建房管理的行为，为挂钩工作的稳步推进提供了制度保障。
　　（三）尊重民意，方便村民生产生活
　　在拆旧区选址阶段，由村委会召开村民代表大会、党代会、村民大会，集体决议是否同意进行挂钩规划，在充分收集村民意见后，选择村民参与积极性较高的村队作为挂钩规划的拆旧区。在还建规划阶段，从选址、总平面设计、住宅户型设计、景观设计、环保设计及公共设施设计中，都充分征求了拆迁村民意见，并将规划方案进行公示，力求方便村民的生产生活。
　　（四）维护民生，保障农民长远生计
　　全面落实惠农政策，免征农业税、农业特产税、排灌费，加强对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等；结合当地企业生产要求，对农村富余劳动力加强转岗培训，提高农民就业能力，并推荐就业；建立养老、失业、医疗等为主要内容的综合社会保障体系，提高农民抵御风险的能力，有效保障农民长远生计。
　　（五）多源筹资，为项目实施提供资金保障
　　一方面，充分整合交通、农业等部门资金，综合投入，将所筹资金用于拆旧区复垦和还建区的改造和建设；另一方面，采取整体运作的模式，将拆旧区的拆迁复垦与建新区的建设捆绑操作，吸收社会资金参与项目实施，为项目的顺利推进提供了资金保障。
　　（六）强化管理，妥善处理权属调整问题
　　做好拆旧区内房屋宅基地和其他用地的确权登记工作，为拆迁还建及土地承包经营权的分配提供科学依据；加强拆旧区内现有农民建房的管理，除危房改造外，停止审批新建、扩建、改建住宅；按照自愿合法，维护农民权益和权属受损合理补偿的原则，统筹协调处理好土地承包经营权、农户搬迁前后宅基地、建新开发地块建设用地等几个方面的土地权属调整。
　　二、取得成效
　　（一）促进了建设用地节约集约利用
　　通过对农村居民点的搬迁整理，人均用地指标大幅度下降，促进了建设用地的节约集约利用。牧业园项目区实施前人均用地186平方米，实施后人均用地45平方米。柏泉及泾河农场项目区实施前人均用地322平方米，实施后人均用地86平方米。东山农场实施前人均用地356平方米，实施后人均用地85平方米。汉南区实施前人均用地274平方米，实施后人均用地90平方米。
　　（二）推进了社会主义新农村建设
　　各区政府对新农村建设高度重视，成立新农村管理委员会，结合新农村建设、城乡建设用地增减挂钩、土地整理项目的实施，并引入社会资金共同打造社会主义新农村，保障了还建区的建设、拆旧区的土地复垦，改善了农村的生产生活环境。
　　（三）优化了城乡建设用地布局
　　在实施挂钩项目的过程中，将现有村湾按规划集并统一进行还建，优化了城乡建设用地布局，促进了城乡一体化规划的实施。
　　三、存在问题
　　我市城乡建设增减挂钩试点和农村土地整治工作总体上管理规范，取得了较好的成效，但受新增建设用地计划管理模式、各区经济实力以及规划、拆迁等因素的影响，也存在一些问题，有待进一步妥善解决。
　　（一）部分区政府实施增减挂钩的积极性不高
　　由于挂钩工作涉及到农村居民点的拆迁、还建和复垦、协调难度大，有些区政府对待挂钩的态度是“多一事不如少一事”，尤其是按照国土资源部和省国土资源厅的有关文件要求，城乡增减挂钩项目区必须符合土地利用总体规划，一些区政府误认为增减挂钩挤占了有限的规划建设用地空间，在一定程度上影响了各区对增减挂钩项目实施的推进力度。
　　（二）拆迁工作难度较大
　　在拆迁补偿中，难以执行统一的标准，而农民的要求普遍较高，农户之间相互攀比的现象客观存在，政府与被拆迁农民在补偿安置方面意见难以统一，导致拆迁协议签订时间较长，影响了挂钩项目的实施进度。
　　（三）农民的就业和创收问题没有得到有效解决
　　目前在挂钩试点项目以房地产开发企业为主导，往往只重视改善还建农民的居住条件，而不能有效解决农业产业化和农民就业增收的问题。虽然居住条件改善了，但生活成本增大，收入增加不明显。长此以往，不利于农村的稳定和可持续发展。
　　四、对策及建议
　　（一）规划引导，组织编制城乡建设用地增减挂钩专项规划
　　我市目前已编制完成“两规合一”的乡镇总体规划，将以此为契机，对各乡镇农村居民点布局、人口、居住情况及建设用地复垦潜力进行较为全面的调查，并在乡镇总体规划的基础上，组织各区编制武汉市城乡建设用地增减挂钩专项规划，建立武汉市城乡建设用地增减挂钩项目库，以充分挖掘建设用地复垦潜力，优化农村居民点布局，促进土地节约集约利用。
　　（二）整合资金，实施农村土地综合整治
　　目前，农村建设的项目类型较多，包括土地开发整理项目、新农村建设项目、挂钩项目、农业项目、交通项目等多个类型，但未形成合力。我市将力求整合各方面资金，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各计其功”的原则，以新农村建设为目标，土地整理开发项目为载体，挂钩项目为抓手，农业和交通等其他项目为支撑，对田、水、路、林、村进行综合整治，改善农村居住环境，促进农民增收。
　　（三）用地计划与挂钩项目实施挂钩，积极推进挂钩工作
　　探索将城乡建设用地增减挂钩工作实施、节约集约用地、已批用地的征供用等情况与年度新增建设用地计划考核挂钩，对挂钩项目实施情况进展较好的区给予一定规模的新增建设用地指标奖励；对挂钩项目实施不好的，扣减一定规模的新增建设用地计划指标。
　　（四）保护农民权益，尽快完善拆迁还建的相关置标准
　　目前，各项目区的拆迁还建标准尚未统一，客观上加剧了拆迁复垦难的问题。建议参照征地拆迁的有关标准，研究制定挂钩拆迁还建的相关补偿安置标准，以进一步规范农村居民点的拆迁还建工作，切实保护农民的合法利益，加快拆迁复垦工作进度。
　　（五）积极探索，研究制定周转指标交易的相关办法。为拓展资金筹措渠道，充分发挥土地的级差效益，建议
　　进一步学习借鉴其他省市先进经验，积极探索周转指标交易的相关做法和办法，以推动我市挂钩项目的实施。

《武汉市城乡建设用地增减挂钩的问题与对策》

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