土地管理政策对村庄规划的影响

　　摘要：2008年1月1日新的《城乡规划法》开始实施，村庄规划开始纳入规划编制的范畴内，原来城乡二元的法律体系被打破,城乡规划步入一体化的新时代。但由于我国长期以来土地的二元管理制度，在村庄规划中理清土地关系，协调城市与农村对建设用地的需求至关重要，尤其是在大城市的边缘区，城乡用地关系更为紧张，对村庄规划有着非常重要的影响。
　　关键词：村庄规划，土地管理政策
　　
　　村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点，涵盖了从事传统农业工作的远郊村、尚未实现农村转街道的城中村，以及位于二者之间的近郊村。它有别于城镇，具有独特的发展特征。从土地用途管理的角度看，村庄的土地主要为农民宅基地和农用地两类。土地对农民来说，意义非凡，村庄赖以生存发展最重要的资源条件，是生产和生活的源泉。
　　 1.南安市水头镇村庄建设发展现状
　　大泉州南翼新城规划和小城镇建设的推进，水头镇由此进入快速城市化的新阶段。作为结果之一，水头镇普遍面临着城市化的巨大冲击。总体上，水头镇农村的当前发展形势表现为两类情况：一类农村正处于由农村社区向城市社区转型的发展阶段，另一类农村正处于由旧农村社区向新农村社区转型阶段。
　　随着水头镇新一轮总体规划实施和小城镇战役全面铺开以及一系列重点项目在水头镇选址，水头镇的城乡建设、土地利用、规划管理等管理指标进一步控制。在此背景下，农村地区的规划建设受到严格控制，特别是农村住房建设的报批停滞、农村宅基地停止办理，使得潜在的建房需求被极大地提升起来。因此，近年农村违章违建现象泛滥，特别是在城中村地区，由于巨大的利益驱动，村民自发的违章建筑、超高建筑层出不穷，村庄规划建设处于盲目态势。
　　 2、村庄土地利用类型
　　2.1征用土地
　　征用土地是指政府和企事业单位根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地供应计划，经国家审批同意征用农村集体土地的行为。村域范围内被征用后的土地，土地所有权不再属于集体，土地使用权相应转为政府或征地单位。
　　2.2村集体土地
　　根据国家现行的法律，村集体土地是村集体经济组织（村民委员会）同时拥有所有权和使用权的土地。但在实际中农村土地使用权的流转的情况时有发生，因为这种土地流转未经政府批准，又称为农村土地的隐形市场。
　　2.3村民用地
　　村民用地是指村庄村民拥有的宅基地，土地所有权归集体所有，土地使用权归村民所有，村民依法拥有宅基地产权证。
　　 3相关现行土地管理政策对村庄规划的影响
　　3.1土地产权制度
　　我国现行土地产权制度，就土地所有权而言，实行土地国家所有和集体所有的“双轨”所有制。政府在经济社会发展过程中实施偏袒城市的政策，利于城市生产和城市居民，而不利于农业生产、农村建设以及农民生活水平的提高。按《土地管理法》的规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，并规定了征收土地的补偿标准。
　　从土地供应者上看，城市政府垄断土地出让市场，禁止村集体经济组织或农民直接与土地使用者进行交易。国家根据建设需要可征用集体用地，将集体用地变为国有之后才能在土地出让市场交易。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。
　　全面建设海西经济区面临向工业经济转型，迫切需要工业用地，而除了征用农地，水头镇几乎别无他途。按照目前土地使用情况,水头镇农村集体建设用地占全部建设用地总量的60%以上，整个南安市的全部建设用地70%源于集体用地，能直接国有出让建设的基本上是旧区改造项目，因为原来城区较小，新增建设用地基本从集体用地征用。
　　3.2村集体建设用地
　　集体土地建设用地，是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地所有权归集体所有，农民只享有使用权。
　　3.3集体建设用地的流转
　　3.3.1农地转为集体建设用地的范围
　　从1998年《土地管理法》来看,保留给农民集体将农地转为集体建设用地的范围包括：
　　a 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；
　　b 村民住宅建设；
　　c 乡(镇)村公共设施和公益事业建设。
　　就是在这些许可的范围内,还有两条约束着农民对集体土地的使用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也就是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，当然包括转为集体建设用地。
　　3.3.2福建省集体建设用地流转情况
　　福建省目前还没有正式出台关于集体建设用地流转的相关政策文件。因为鉴于泉州市农村三资企业的兴旺发展，农村发展农民增收的迫切需求，目前在农村里面仍有一定形式的建设用地流转，虽然没能以正式办法取得政府认可，但作为农民的一个重要经济来源，政府又不能简单的全盘否定。也许未来福建省会考虑出台一些集体建设用地流转方面的政策文件，当然会根据本地情况考虑出台适合本地的政策，目前在一些三旧改造涉及集体用地情况也在大胆探索以集体用地参股入股之事。
　　3.3.3宅基地
　　按照我国《土地法》，宅基地属于农村分配给村民，村民只能在上面建造房屋供自己使用，但所有权归村民集体所有的农村土地。按照目前的法律规定，宅基地使用权不能在房地产的一级和二级市场上交易。
　　但在泉州宅基地商品房交易也有出现，宅基地使用权的买卖已经被套上了集资建房的外衣，其签署的也是集资建房的合同。买卖双方往往会签订宅基地鉴证书，并到公证处公证，但宅基地鉴证书只是买卖双方协议的证明，不能代表买家可凭此获得房屋产权。因此，这种交易在严格意义上是被禁止的，并可能触犯《刑法》有关对非法申请土地的相关条例。
　　 4.现存的土地制度缺陷对村庄规划工作的影响
　　4.1土地使用权转换的不合理使通过规划为农民获取利益的目标很难实现
　　目前的村庄规划,是以村或村小组为规划单位,以所在镇的总体规划和镇域体系规划为上位规划。规划内容主要包括农村土地利用方式、产业发展方向和建设用地布局等。成功而有效的新农村规划既从宏观层面上确定了村的发展方向,又在微观层面上给每户农民提出了具体的土地利用方式和发展方向。但农村集体土地向国有土地使用权转换存在着不合理的地方,使城市外部空间扩张的过程不仅是农民土地的减少,而且常常伴随着农民部分应得利益的流失。
　　4.2农村土地使用权出让不畅阻碍了农民向市民转化的速度和进程
　　在我国城乡二元社会经济中,农村土地不仅具有生产功能,还承担着两项重要的社会功能,即保障农村居民基本生活、就业权利和保障国家农业安全的功能。
　　由于农村剩余劳动力被粘附在农村土地上,城镇就业压力才大大减小；农村稳定的农产品供给也保证了城镇人口对农产品的消费需求；依靠数量有限的土地对农民的生老病死等提供保障,减轻了国家社会保障的负担,维护了社会稳定,国家因此进一步强化了对农村土地流转的限制。
　　所以附着在农村集体土地上的这两项重要的社会功能,是导致农村土地流转中土地使用权出让不畅的深层次原因。但这样的土地政策在刚开始农村土地承包制的早期还可以正常运行,当早期的农村土地制度改革带来的绩效逐渐减少,中国农民的收入增长开始大大落后于城市居民以后,这样的政策就在客观上限制了农村土地资源的优化配置,阻碍了农民向市民的转化,延缓了城镇化的进程。
　　4.3新农村规划视角下的我国土地制度创新建议
　　4.3.1建立以农村土地使用权为核心的土地法权体系
　　土地产权的实质是基于土地的人与人的关系。由于土地具有一些特殊属性,如位置的固定性、权利的垄断性、价值的增值性、利用的外部性等。没有这种产权,就没有土地的内部激励和土地市场,这种产权可以称为核心产权,其基本功能有两个：
　　a 内部激励,促进产权主体在土地资源的利用和保护上进行长期投入；
　　b 外部交易,为土地在不同经济主体之间进行交易提供产权载体,从而在更大范围和空间里实现土地资源优化配置。
　　这两点在核心产权上是不能分割的,农村土地制度的法制建设就是要对土地产权体系进行法律界定和规范。
　　4.3.2完善农村土地流转制度,维护农民利益
　　我国土地流转方式主要包括两种,即土地使用权转换和土地使用权出让。无论是土地使用权转换还是土地使用权出让,其流转过程必须经过政府这一环节而该环节一旦缺乏监督,极易出现问题。政府似乎只是中间环节,但其中存在隐患。
　　首先,土地征用依赖于政府的行政权利,一旦这种权利使用不当便会导致腐败或抵触矛盾。
　　其次,土地征用的初始状态是非市场的,这涉及到土地征用的补偿性问题。无论政府有多么英明,脱离了市场,土地征用的补偿问题就不可能完全公平合理。
　　因此,不仅要明确公共目的是行使土地征用权的唯一标准,还要缩小征地中的“公共利益”范围并促进程序公正,严格土地征用程序；而且要逐步实现由“征”转为“购”,促使土地征用行为与土地市场接轨,逐渐形成融集体土地和国有土地于一体的土地市场。
　　4.3.3适时不断调整、完善土地流转机制
　　应对征地和拆迁补偿进行重新评估,及时调整、完善流转补偿的原则、内容和标准,从保护农民利益和私有产权的高度出发,修改相关法律文件中的补偿条文。同时,也要对相应的程序和监督机制进行完善,借助法律手段对土地征用、房屋拆迁的全过程进行监督。失地农民的损失应通过征地过程中公平的市价补偿来解决,而不应将其失地之痛分摊给更多的其他农户。
　　4.3.4以规划为龙头,健全农村土地使用约束机制
　　新农村建设必须坚持可持续发展战略,认真贯彻合理布局、科学规划、体现特色、规模适度、注重实效的精神,做好新农村规划。根据村庄自然经济和社会条件,按照经济社会协调发展的总体要求,正确处理区域人口、资源、环境的关系,立足于社会经济和环境综合效益最大化,因地制宜地选择具有地方特色、能充分发挥地方优势的农村发展模式。落实《土地管理法》,牢固树立耕地保护意识,坚持用途管制制度,以土地利用总体规划为龙头,以总供给引导总需求,严格审查建设项目用地,防止随意征用农村集体用地的错误做法。
　　 5.结语
　　中国的土地制度在社会不断发展的今天需要适时地不断创新和完善。在清晰界定农村集体土地所有权主体,并建立以农村土地使用权为核心的土地法权体系的基础上,给予农民更多谈判权,缩小征地中的“公共利益”范围并促进程序公正,缩小《农村土地承包法》中“土地调整”的范围,允许农民用其土地产权作为抵押或信贷的担保(尽管存在法律风险),并给有需要的农民提供法律援助。只有具备了这样的土地制度条件,新农村规划的可操作性才能大大增强,才能在城乡统筹发展、加快农村城镇化的方针指引下,从维护农民应得利益的角度出发,通过规划手段调整完善农村土地的使用,并最终实现让农民获取更多长远利益的目标。
　　
　　参考文献：
　　1. 柯淑娥，王超．新农村建设中的小城镇发展[M]．西安：陕西人民出版社,2007.
　　2. 李俊夫．城中村改造[M]．北京：科学出版社，2004
　　3. 毕宝德.土地经济学[M]．北京:中国人民大学出版社，2004．
　　4. 叶剑平，蒋妍．2005年中国农村土地使用权调查研究——17省调查结果及政策建议[J]．管理世界，2006(7)

《土地管理政策对村庄规划的影响》

本文由职称驿站首发，您身边的高端学术顾问

文章名称： 土地管理政策对村庄规划的影响

文章地址： https://m.zhichengyz.com/p-17827