关于阜新地区农村宅基地使用现状的调查与研究

　　摘要：通过调查发现，阜新地区农村宅基地布局混乱、缺乏规划，农村宅基地存在空置现象并有进一步扩大化的趋势，农民翻建新房、装修旧房现象普遍，说明本地区大多数农民具备改善居住环境的经济条件。基于此笔者提出，进一步发展、完善农村宅基地登记流转制度，不断加快小城镇建设，着力做好农民改善居住环境的长远发展规划。

　　关键词：农村,宅基地,空置,小城镇

　　为了了解本地区农村宅基地使用现状，2012年3月到5月期间，本人对阜新蒙古族自治县十家子镇王大村、五家子村、务欢池镇集中村、平安地镇下押京村等村庄宅基地使用现状进行了实地调查，走访了十八家农户，现场询问了一些农民，调阅了一些村里宅基地的资料，初步了解了上述村庄所在地现有宅基地的使用情况。

　　一、调查部分

　　此次调研村庄分布在阜蒙县的不同区域，基本可以以此为窗口一窥阜新地区农村宅基地的使用现状。其实际情况主要表现在以下几个方面。

　　(一)翻建新房、装修旧房现象普遍增多。

　　随着经济水平的提高，很多农民对居住条件也有了更高的要求，于是，近几年，农村翻建新房、装修旧房现象普遍增多。以十家子镇五家子村为例，全村354户住宅，2000年后新建住宅约占到全村总住宅户的90%以上。务欢池镇集中村413户住宅，2000年后新建住宅约占到全村住宅的50%以上，新修住宅约占到全村住宅的90%以上。最近两三年里，在很多农村掀起了一股装修热潮，即使不建新房，也要将旧房子装修一新。置身室内，与城里楼房无异。

　　透过农民翻建新房、装修旧房现象，可以发现，近些年，农民的收入在增加，生活水平在提高，农民手中有了一定的积蓄，有能力翻建和新建住宅了。但是，这一现象的背后却产生很多浪费工程。以用水为例，农民无论在哪里建房都要解决饮水问题，为了方便用水，建新房的同时还要打井，这样的投入对单户家庭来说是个不小的负担，结果家家都打井，家家都投入。这项投入完全可以节约下来，一个村庄集资建一两口井就足够用了。由于农村基础设施相对落后，类似的浪费工程在新房建设中还有很多。

　　(二)村内宅基地布局混乱，交通不便现象严重。

　　村庄布局混乱，交通不便，这是本人所调查的几处村庄的共性。留下的印象也十分深刻。在这些地区，没有统一的村庄规划，房子建的横七竖八，布局十分混乱。一般规模较小的村子里只有两三条主街道，但就是这两条主街道也是弯弯曲曲，路面是多年里靠人走、马行、车碾、压出来的，没有一点修葺，即便是有，也是个别农户为自家方便用黄土铺就，下雨天泥泞不堪，而且，居民生活污水也都排放到狭窄的道路上，平时也是污水横流，到了冬季更是到处结冰，难以出行。这些道路普遍曲折狭长、高低不平，十多年的时间里，这些村庄内的道路没有得到过修整。各家各户为了下雨时不让污水流到自己家中都将靠近自己住宅的街面道路垫高，导致地势低洼的住户就难免遭殃，再加上各村自身的地势不同，有些地势低洼的村庄，在雨季里几乎找不到一条干净的路。秋收季节，若是赶上雨天，村内道路难行，地里的粮食都很难运到家里。

　　有些村民为了摆脱出行困难，不得不想方设法迁到公路边重新建房，但这样一来，一方面增加了生活负担，另一方面，原来的老宅又被弃之不用，闲置起来。

　　(三)宅基地存在空置现象并有进一步发展的趋势

　　通过调查，发现在这些农村地区存在宅基地空置现象，并且这种现象有进一步扩大化的趋势。调查数据如下：

　　平安地镇下押京村现有宅基地139处，其中空置宅基地11处，空置扎基地的数量约占到当地宅基地总数的9%。十家子镇王大村现有宅基地371处(兴隆山106处，王大营子134处，平安地131处)，其中空置宅基地有18处，空置宅基地的数量约占到当地宅基地总数的5%。在这些农村地区，当地居民中的青壮年劳力绝大多数出外打工，这是形成当地宅基地闲置的主要原因。另外，一部分农民在城里买房定居。家中宅基地被闲置下来。还有的宅基地因老人故去而闲置。考察各地实际情况，这种宅基地被闲置的现象将逐年增加，有进一步发展扩大的趋势。

　　二、研究部分

　　(一)关于农村宅基地布局混乱、农宅空置的原因分析

　　1、农村基层政府缺乏规划意识

　　基层政府普遍缺乏规划意识，没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系。有些乡村干部随意批宅基地，对于得到新宅基地的农民又没有按照规定收回他们的旧宅基地;有些农民只要给村里和乡镇交一定数量的钱，或者同相关干部拉拉关系走走后门，就可以自己选择新的宅基地，并且他们所选择的宅基地一般都选在村边靠路、风景好、有商业价值的地方。还有些地方将建房指标分割减小面积或干脆作废，变相纵容、故意怂恿农民超面积建房和未批先建，从而达到“创收”目的。

　　2、农民传统的宅基地私有观念浓厚

　　许多农民认为，宅基地是私有的，占着了就是自己的，所以千方百计批地建新房，新屋建成后不拆旧房。有的农民传统观念根深蒂固，认为老房子是祖业，再穷也不能拆祖屋，阻碍了拆旧建新的实施;有的农民认为拆旧建新不划算，新房建起后自己住新房，父母老人住老房子。还有的老房子是几兄弟或几户几姓共有，由于经济条件不一样，有的建新房走了，有的还住在老房子，或者全部建新房搬走了，但由于先前居住产生的矛盾、隔阂以及补偿等问题导致房屋所有人间无法就老房子权属及拆建达成一致，导致无法拆除旧房。

　　3、城镇化进程加快农村老宅的褪变

　　考察各地实际情况，宅基地被闲置的现象将逐年增加，有进一步发展扩大的趋势。原因来自多个方面：

　　第一， 随着农村小学、初中的撤销、合并，很多农村孩子进城求学，父母为了照顾孩子方便，跟随孩子进城谋生，家中的宅基地因此而闲置。

　　第二， 早些年求学、当兵抑或出外谋生有成的子女一般都在城市安了家，在父母年老时会把父母接到身边奉养，家中的老宅因此会无人居住。

　　第三， 随着人们思想的转变和经济水平的提高，有条件的农村家庭在儿子结婚时，会为儿子另建新房，随着老人的故去，一处处老宅变得人去楼空。还有些老人虽未辞世，却已不能独立生活，儿女把老人接到身边，原来的房子就会空下来。

　　第四，还有一部分农民，经济水平比较好，对生活质量要求较高，早就在城里购置了楼房。只等年纪稍大，不再劳作，就搬离农村。

　　当然，除了以上所说的原因以外，还有很多老龄化、独生子女、自然条件等因素导致现有的农村宅基地空置现象会进一步发展扩大。这一问题会在今后一段时期将越来越凸显出来。

　　(二)如何做好农村宅基地的科学规划和合理利用

　　1、健全农民宅基地使用权登记流转制度

　　加快宅基地确权登记工作。2012年的政府工作报告中明确确认农民宅基地财产权[①]。地方政府应当加快宅基地的确权登记工作，建立统一的农民不动产登记制度，加强农村宅基地在流转中的变更登记和监督。要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县，应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，积极探索宅基地信息化管理模式。

　　建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。建立合理的宅基地流转收益分配机制。按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这就需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。

　　2、规划清理农村空置、闲置、废弃宅基地

　　开展农村宅基地整理。各地要因地制宜地组织开展“空心村”[②]和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。加大对农村建设用地整理的投入。对农民宅基地占用的耕地，县(市)、乡(镇)应组织村集体经济组织或村民小组进行补充。省(区、市)及市、县应从用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金，用于增加耕地面积的农村建设用地整理，确保耕地面积不减少。

　　3、加快集居化改造和小城镇建设

　　统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。盘活农村存量建设用地，促进土地资源的集约高效利用，推动城乡统筹发展，整理农村建设用地。消灭农村集镇空置宅基地、闲基地，进行城中村、城郊村改造建设。

　　对位于城市周边、且具备改造条件的城郊村和园中村，依法实行“撤村建居”，纳入城市管理，或将几个村集中起来，统一建设居住小区，原村庄占用的土地，整理后主要用于城市建设和园区项目用地。对于县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。

　　对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对一些零星布局、人口大幅减少的自然村，停止新房建设的审批，引导农民向中心村集镇转移。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。

　　随着经济社会的全面发展，农业生产的规模化经营，农村劳动力的快速转移，城乡一体化进程将进一步加快。在城乡一体化进程中，各地农村宅基地的科学规划和合理利用是个主要任务，随之带来的，是长久以来农民散居的现状将发生全面改变。

　　参考文献：

　　【1】张慧翀,张淳,周方.论新形势下农村宅基地制度改革[J].现代农业科技 2009,(21):381-382.

　　【2】赵树枫.改革农村宅基地制度的理由与思路[J].理论前沿,2009,(12) :10-12.

　　【3】费明明,赵鹏大,欧阳仁根.城市化进程中农村宅基地综合利用的思路研究[J],2010,(S1).

　　【4】王志彬,唐艳红,邵珊珊. 对农村空置宅基地管理的法律制度思考[J].生态经济,2010,(3):139-141.

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