莱芜市“十二五”近期建设规划研究

　　摘要：近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。文章以莱芜市“十二五”近期建设规划为基本案例，分析了近期建设规划编制的必要性。其编制的动力来自于国家、省和城市发展背景转移和本身的内在驱动。依据发展战略的变迁确定近期建设的范围、目标和规模，弥补总体规划的时空性缺陷，对于引导城市的科学可持续发展有重要意义。

　　关键词：莱芜,近期建设,规划,规模

　　莱芜市位于山东省中部，泰山东麓，北临章丘市，东临淄博市博山区和沂源县，南临新泰市，西临泰安市岱岳区。整个地形为南缓北陡、向北凸出的半圆形盆地。莱芜市是山东省“一群一圈一区一带”中济南都市圈的一部分，交通条件比较好，高速公路密集。莱芜市现辖莱城区、钢城区;5个街道办事处，14个镇，1个乡;1072个行政村。如图1所示。

　　1 规划编制的动因和背景

　　1.1国家层面

　　在国家层面，一系列的城乡发展公共政策为本规划的研究提供了宏观背景。如坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。加强农业基础地位，提升制造业 核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。深入实施科教兴国战略和人才强国战略。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。

　　同时，城乡规划法的颁布，对近期建设规划的编制内容与审批提出明确要求。住建部发出《关于加强“十二五”近期建设规划制定工作的通知》 ，明确近期建设主要内容，要求各地编制“十二五”近期建设规划。

　　因此，莱芜市“十二五”近期建设规划的编制内容，应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局，并突出如下五方面内容：推进城镇发展模式从外延扩张向内涵提升转变、切实落实“十二五”保障性住房建设任务和要求、把提高城市综合交通服务水平、高度重视城市综合防灾体系规划、加强对地下空间资源开发利用的规划控制和引导。

　　1.2山东省层面

　　2009年山东省出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》(鲁发[2009] 21号)，提出“一群一圈一区一带”的城镇空间格局。同时，山东省“十二五”规划凸显了科学发展主题, 全面启动“富民战略”和“内需战略”。这些政策和发展战略，提出坚持结构调整、创新驱动、统筹兼顾、民生优先、绿色发展和改革开放原则，在城乡区域协调发展方面，力争新农村建设达到全国先进水平，海陆资源互补、产业互动、布局互联,海洋经济占地区生产总值的比重达到23%，东部率先发展、中部加快崛起、西部实现跨越，形成区域协调发展新格局。

　　因此，本次规划强调经济增长质量和惠及民生，着力推动转方式调结构，提高经济发展质量和效益。同时，实现居民收入与经济同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，体现了富民强省目标要求，也是“十二五”鲜明的发展导向。

　　1.3莱芜市层面

　　目前莱芜市实施的总规是《莱芜市城市总体规划(2003-2020)》，该规划于2004年12月批复，较好地指导了莱芜市的城市建设。同时，《莱芜市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对城市建设提出新的目标要求。规划提出深化“全域莱芜”的理念，科学规划城市功能定位，提升发展水平，搭建“一主两副一区”发展新格局(“一主”即莱城为主城区，“两副”即钢城和北部新城为两个副城区，“一区”即雪野旅游区)

　　莱芜市于2008年编制了《莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划(2008-2030)》，对城乡建设及社会发展起了较好的指导作用。莱芜市作为山东省统筹城乡发展改革试点，城乡统筹各项工作走在了全省乃至全国的的前列，并获得了许多宝贵经验，为“十二五”目标的实现也打下了一个良好的基础。

　　莱芜市属于典型的重工业城市，产业结构由2003年的8.3：51.9：39.8转变为2010年的7.1：60.4：32.5，产业结构面临调整，城市环境亟待提升。

　　这些发展背景都为莱芜市的近期建设及发展提出了不断动态变化的要求。

　　2 规划范围及依据

　　2.1规划范围

　　依据以上发展背景，主要根据《莱芜市城市总体规划(2003-2020)》确定的城市建设用地范围，略作调整，莱城北至晋煤东运铁路，西至方下河及莱城大道延伸段，南至规划青兰高速，东至京沪高速及铁路;钢城西至京沪高速、南至钢城南侧黄新路南延伸线。东至汶河上游及莱钢大道，北至钢城开发区北侧，包含莱城区的凤城街道、鹏泉街道、高庄街道、张家洼街道及钢城区的艾山街道、里辛镇、黄庄镇和颜庄镇，总面积318.9平方公里。

　　2.2规划期限

　　与“十二五”规划相一致，规划期限为2011-2015年。

　　3 研究的技术路线

　　本次规划采用问题目标导向，以2011年城市建设现状为基础，以《莱芜市城市总体规划(2003-2020)》为蓝图，结合“十二五”规划提出的城市发展框架，合理确定城市的空间结构、功能布局、路网框架及各类用地的布局。如图2所示。

　　图2. 研究的技术路线

　　4 城市总体规划实施评价

　　按照以上的研究技术路线，首先对最近一版总体规划进行了评价。2004年12月省政府批复《莱芜市城市总体规划(2003-2020)》，该版总规对城市性质的定位为：山东省钢铁生产和深加工基地，山水园林城市。规划城市人口规模为65万人，(莱城 45万人，钢城 20万人)。提出按照“提升莱城、整合钢城、主辅互应、整体推进”的发展思路，莱芜城市总体上形成以莱城为主、钢城为辅的布局形态。在规划的指引下，编制了大量下位规划，形成的较完善的规划体系。尽管从发展思路上与莱芜市现状存在不相符的方面，但是在莱城和钢城的建设上还是起了较好的指导作用。但莱芜市发展思路的转变、城市规模的突破也使规划实施面临各种问题。

　　4.1 总规实施成效

　　本版总体规划经过了七年的实施，有效地促进了城市经济健康快速的发展。城市经济快速发展，城市综合实力上了一个新的台阶，人民生活水平基本达到小康水平。2003-2010年，莱芜市GDP增长了1.96倍，年均增长率达16.75%;第一、二、三产业产值分别增长了1.52、2.44和1.42倍，年均增长率分别为14.08%、19.30%和13.43%。图3显示了莱芜市经济和三次产业的增长情况。

　　在规划的引导下，城市规模迅速扩张，现状建设用地由2003年的51.10平方公里(总规说明书数字为41.9平方公里)扩展至2010年105.7平方公里，人口规模由2003年的31.3万人增至2010年的52.3万人。如图4为城市建设用地拓展情况。城市用地的拓展以新区建设为主，同时加快的旧区改造的力度。

　　按照总规要求，城市建设陆续展开。(1)道路框架已经拉开，城市对内、对外交通明显改善。新建道路：济青高速南线、汶源大街、凤凰路、龙潭东大街、龙泉大街、莱钢大道、府前大街、沿河路，此外钢城开发区、高新区、汶阳工业园、张家洼等地区也新建了诸多道路。改造道路：长勺路、大桥路、803省道、莱城大道、凤城大街、鲁中大街西段、原山路、韩莱公路、新兴路、龙潭大街等。(2)居住用地发展突飞猛进。2003年至2010年，莱芜市二类居住用地增加了8.0平方公里。(3)工业发展迅速，园区建设蒸蒸日上。工业用地由2003年的15.82平方公里(总规说明书数字11.7平方公里)增加至2010年的40.64平方公里，增幅惊人。高新区、钢城开发区、泰钢工业园逐渐形成规模，且均有较好发展。(4)各项社会事业全面发展，城市公共服务设施日臻完善。(5)市政基础设施投入加大，居民生活质量明显提高。

　　4.2规划实施存在的问题

　　但是，随着济青南线的开通，莱芜市的城市结构发生改变，由“双城结构”发展变为“一主一副两新城”组成的带状城市 ，原有的城市用地及路网也发生较大变化。规划对于城市的指导作用逐渐变弱。见图5。

　　在总规实施中，明显出现了对城市发展的速度预测不够，城市规模预测偏小的情况。规划预测2010年城市人口45万人，城市建设用地60平方公里，2020年城市人口65万，用地81.02平方公里，经图上实测，2004版总规2020年城市总建设用地99平方公里。据统计，2010年莱芜市现状建成区人口52.3万人，建成区面积105.7平方公里。2010年人均建设用地已达202.1平方米/人(除去泰钢、莱钢、鲁中矿及莱城电厂等独立工矿用地外人均建设用地规模为162.3平方米/人)，人均用地指标过高，主要为居住和工业用地超标，用地结构失调，土地利用效益较低。受河流、铁路、与高速公路影响，城市路网不成系统，断头路较多。部分道路由于城市空间结构发生改变，线型与总体规划不一致。

　　部分工业用地不符合城市规划，缺乏统筹考虑，出现工业围城的发展趋势。居住和工业用地依旧相互混杂，且由于城中村改造缺乏整体规划，出现新建居住与新建工业相互混杂的状况。旧城改造力度尚需进一步加大力度，城中村改造仍然任务艰巨。莱芜市现状建成区范围内至今尚有18.4平方公里城中村用地未改造完成。城市市政基础设施与公共服务还有待进一步加强。城市快速扩张导致大型公共服务设施、市政公用设施的配套建设相对滞后，不能为产业发展和空间拓展提供足够支持。

　　5 目标定位与策略

　　5.1发展目标

　　按以上分析，本次近期规划，以总体规划的目标为依据，以现状问题为出发点，以“十二五”规划提出的目标为校核，确定了近期建设规划的目标。见图6。

　　另外，在规划中深刻研究了十二五规划的有关发展定位。在规划中提出：经济总量快速膨胀，发展质量明显提高，消费、投资、出口对经济社会发展的拉动作用更加协调。2015年地区生产总值完成1000亿元，人均生产总值突破1万美元，三大产业结构为5:60:35，地方财政收入完成72亿元，力争突破100亿元。规模以上固定资产投资五年累计完成2700亿元。社会消费品零售总额完成380亿元。外贸进出口总额完成42亿美元，其中出口16亿美元。

　　进一步提高可持续发展能力。加快基础设施和软环境建设，发展低碳经济，增强可持续发展能力。构建高效便捷的交通网络，建设华东地区重要的能源基地，完善水资源保障体系功能，基本建成覆盖全市的宽带化、综合化、智能化的信息基础设施。万元GDP能耗明显降低，污染排放量等资源环境约束性指标达到或超过国家、省要求。

　　也提出，进一步深化统筹城乡发展改革。着力打破城乡二元结构，缩小城乡差距，率先形成城乡一体化发展新格局。实施重点区域带动战略，加快建设“三大产业板块”、“四个功能区”和农高区，打造产业发展集聚区;初步搭建起“一主两副一区”发展新格局。2015年城镇化率达到63%。

　　要求进一步改善人民生活质量。2015年城镇居民人均可支配收入达38600元，农民人均纯收入达到16000元。就业更加充分，城镇登记失业率控制在3%以内。社会保障体系更加完善，新型农村养老保险参保率达到85%以上，新农合参保率达到99.5%。

　　进一步发展社会事业。2015年高中阶段入学率达到95%，千人拥有病床床位3.98张，人均公共体育场地面积1.9平方米，全市在人口控制在131.6万人以内，人口自然增长率控制在6‰以下，平均期望寿命达到78岁。

　　基于此，我们确定了“十二五”近期建设规划目标为：创建国家生态园林城市，实现可持续发展;城市建设和管理水平全面提高，城市综合服务功能进一步增强;建立完善的城市综合交通体系，形成区域性交通枢纽，推动多中心空间布局的形成;城市功能显著提升，城市面貌发生根本性变化，独具特色的鲁中地区中心城市基本形成。

　　5.2规模判断

　　对于中心城区的规模提出了新的判断。中心城区现状人口规模判断按照两方面划定：其一，现状集中连片的建成区;其二，与建成区在空间上直接相邻的农村居民点。

　　考虑到统计数据的可获取性，以居委会和行政村作为现状城市人口统计的基本单元。图7示意了空间拓展的情况。

　　根据莱芜市统计局提供的资料，上述区域范围内的户籍人口为39万人、暂住人口10.3万人，同时考虑尚有部分户籍和居住不在中心城区、但就业在中心城区的通勤人口约2万人，据此，2010年莱芜市中心城区的总人口为52.3万。2003-2010年，莱芜市中心城区人口从31.4万人增加到52.3万人，年均增长2.99万人，年均增长率达7.57%，占总人口的比重由25.34%上升到40.29%，显然，中心城区人口增长速度很快，对人口的集聚能力进一步增强。

　　由于莱芜市钢铁工业的快速发展，新型工业区的大规模建设，莱芜市中心城区的建设用地规模正处于快速扩张时期，再加上煤矿、铁矿采空区面积较大，导致现状人均建设用地面积高达202.1平方米，近期内将人均建设用地控制在150平方米以内的难度较大，控制在山东省人均建设用地标准110平方米/人的难度更大。按照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137-90)，城市新增人口人均建设用地应控制在基准值110平方米内。

　　规划2015年人均建设用地指标控制在180平方米以内。

　　规划预测2015年莱芜市中心城区人口约69万人，按照人均建设用地控制在180平方米计算，2015年莱芜市中心城区建设用地规模为124.2平方公里。2010年，莱芜市中心城区建设用地105.7平方公里，2015年规划建设用地124.2平方公里，需净增建设用地18.5平方公里。

　　莱芜市2011年新增建设用地指标1.27平方公里，若2012-2015年每年均可获得2平方公里的新增建设用地量，则2011-2015年总共可获得新增用地指标9.27平方公里;规划期内纳入城市改造的村庄人口为3.8万人，可通过增减挂钩增加建设用地指标9.3平方公里，以上两项合计为18.57平方公里，可以满足城市近期发展的建设用地需求。

　　5.3规划策略

　　按照发展目标和规模判断提出如下规划策略。

　　(1)空间发展策略：极化莱城、提升钢城，形成以莱城为核心， “一主一副”带状组团式城市。

　　(2)土地投放策略：严格控制新增建设用地总量，优先保证重点地区以及重大项目、公共服务设施和基础设施的用地需求，促进各类闲置用地的消化盘活。通过土地调整、挖潜工作，可新增部分用地指标，建立完善的土地储备制度，以应对不可预知的重大项目建设，建立奖励机制促进土地的集约利用。

　　(3)旧城改造策略：大力推动城市更新改造。加快旧工业区升级改造，积极引导中心城区和重要干道沿线旧工业区的功能置换;继续有计划有步骤地推进城中村改造，争取“十二五”期内所有城中村改造完成。鼓励通过城市更新改造提供公共服务设施发展空间，提升城市综合服务能力。

　　(4)园区建设策略：加快高新区和钢城开发区发展，推动传统优势产业集聚基地建设，进行零散工业用地清理整合;提高工业用地的开发强度，促进工业用地集约利用。优化物流用地布局，完善物流配送体系;创新物流发展模式，提高物流业发展水平。

　　(5)重点地区建设策略：积极推动长勺路北侧地区、高新区北部新城地区、钢城铁铜沟片区的建设，优先做好基础设施谋划，高标准建设城市各类设施建设，增强城市综合服务能力，提升城市综合功能和城市形象。

　　6 规划实施措施

　　第一，明确政府职责。按照经济建设中政府的四项职能，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，发挥政府的宏观调控作用，为公民提供与公共利益的需求直接相关的公益性公共产品。本次近期规划确立的公共管理与公共服务设施、交通设施、城市安全设施、市政公用设施、绿地水系、安居工程，应作为政府职责加以明确，由公共财政投入为主，或在政府主导下，通过一定的市场手段提供公共服务。

　　第二，拓宽市场融资渠道。规划提出用市场经济的方式推进城市建设和管理，改革城市建设的运作方式和管理模式，建立市场化、社会化、多元化的投融资体制，发挥投资的社会和经济效益，使城市建设进入良性循环。城市建设的财政投资要坚持量入为出的原则，调整财政资金的支出结构，保持与国民经济同步发展，通过贴息等方式发挥财政资金的放大效应和杠杆调节作用，优先保障重点地区和重大设施建设。

　　按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，适度开放道路交通、燃气、自来水、污水处理、垃圾处理等基础设施以及教、科、文、卫、体等公益性设施等投资领域，筹措公益性设施建设资金。进一步推进投融资体制改革，构建投融资的平台，疏通资金融通环节，积极探索银行贷款、发行建设债券、国际招标、BOT和TOT等融资方式，加大民资、外资引进力度，形成多渠道、多层次、多元化的投融资机制。

　　第三，建立合理的土地供应机制。本次规划确定的近期土地供应，坚持“供需平衡、加强储备、盘活存量、控制增量，集约用地、区别对待、分类指导、有保有压”的原则，在制定土地供应计划时应坚持如下原则：盘活存量与控制增量相结合;合理确定土地供应计划，加快消化存量;加大政府用地储备力度，控制好农村集体所有的未征用的空地;优先保证主导产业和重点发展地区土地的供给，优化用地结构。同时，全面实行国有土地招标、拍卖、挂牌，使竞争方式成为取得商业性土地的主导方式。

　　第四，提高规划的法律地位。本次城市近期建设规划必须通过法律的手段将城市近期建设重点和城市规划的内容纳入到政府的施政纲领和政策文件之中。城市建设必须遵从经城市人民政府批准的近期建设规划，近期建设规划成为各级政府、各部门与社会共同行动的政策文件，使近期建设规划实施纳入到法制轨道，促进近期建设规划的有序实施。

　　第五，加强规划的监督管理。建立以近期建设规划为依据的项目审批制度。项目立项审批、用地审批应以近期城市建设规划所确定的内容作为依据，对违反近期建设规划的建设项目和用地申请，一律不予批准，城乡规划行政主管部门不得核发选址意见书。确有必要增加的项目，应经过充分研究和论证，并按规定程序严格审批。

　　另外，也需完善规划公众参与机制，加大规划宣传力度，建立健全投诉与反馈机制。

《莱芜市“十二五”近期建设规划研究》

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