中日中小学教师流动比较论文

 

　　关键词：中小学教师流动；教师定期流动制

 

　　教师的合理流动有利于促进师资的合理配置，实现教育公平。然而，由于目前我国中小学教师流动的制度和法规还不健全，流动中出现了一些不合理现象。中日两国在教育管理，尤其在教师流动的管理上有许多相似之处。日本实行了完善的、行之有效的教师定期流动制，比较中日两国中小学教师流动的异同，从中揭示我国教师流动中的不足，并以日本教师定期流动制为借鉴，探讨规范和完善我国教师流动的策略，以“抛砖引玉”。

 

　　一、中国中小学教师流动的现状

 

　　随着改革开放的深入，各行各业的人才流动日趋频繁，中小学教师流动也逐步得到了社会的认可。同时，各种体制改革和一些法规的出台，为教师流动创造了有利条件。一方面，学校取得了一定的人事权，可以在一定条件下选择教师；另一方面，教师也可以选择学校。《教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”这为教师自主择校、自由流动提供了法律依据。目前，绝大多数教师一辈子一次分配，长期固定在一所学校、一个岗位的局面正逐步被打破，给教师队伍和学校注入了活力。

 

　　然而，在社会人才流动的起始阶段，由于教育改革的措施，特别是关于教师流动的政策、法规不够健全，教师流动中呈现出盲目、无序等不合理现象。如：（1）教师单向上位流动。人们戏称之为“孔雀东南飞”、“一江春水向东流”，亦即在教师特别是优质教师的流向上，主要是由条件差的地区和学校流向条件好的地区和学校，使合格的教师人才分布无论是在数量还是质量上都严重失衡。（2）教师流动的人事纠纷日益增多。由于教师在流动意向上往往与校方利益存在冲突，在缺乏有效的法规和制度保障的情况下，教师流出的学校和流动教师的权益往往得不到应有的保障，容易产生人事纠纷。可见，教师不合理的流动，会给基础教育的健康发展带来危害。因而中小学教师流动亟待规范和完善。

 

　　二、日本教师定期流动制的概况

 

　　在日本，政府对中小学教师流动的管理有一套完备的法规和政策，也形成了完善的制度，即日本教师定期流动制。该制度始于“二战”后，主要在公立基础学校（小学、初中、高中及特殊学校）范围内实施。60年代初，该制度趋于完善，并一直沿用至今。

 

　　日本各都道府县中小学教师定期流动的政策在主要方面是一致的，以东京都为例，其《实施纲要》规定，流动的对象分为几种情况：（1）凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续任教6年以上者；（2）为解决定员超编而有必要流动者；（3）在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。另外，对不应流动者也做了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上60岁未满的教师、妊娠或休产假的教师、长期缺勤的教师等。

 

　　日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国教师平均每6年流动一次。另外，从教师在同一学校任教年限，也可看出教师流动的频率。 （见下表1）

 

　　表1　　教师在同一学校任教年限统计

 

　　6年未满

 

　　6-10年

 

　　10-15年

 

　　15年以上

 

　　76.3%

 

　　18.1%

 

　　4.1%

 

　　1.5%

 

　　（小学、初中、高中、特殊教育合计，1996年）

 

　　上述统计数据每年都相差不大，没有大起大落的现象，说明流动是很规范的。

 

　　当然，日本教师定期流动制也有不足之处，即过于程式化、行政命令式和按部就班，客观上容易抑制年轻的优秀教师脱颖而出。近年来，在教师流动中还存在诸如长官意志、程序繁琐以及逐渐增加的人事行政诉讼等问题，已引起了有关方面的重视，并力图加以改进。

 

　　三、中日中小学教师流动的共同点

 

　　1．中日两国的中小学教师流动都在政府的框架内，主要在公立学校的范围内实施。按日本法律规定，公立基础学校教师属地方公务员，教师的定期流动（或者叫“转任”）属公务员“人事流动”的范畴，政府对他们的管理有一套比较规范的制度和法律。日本中小学教师流动，完全是在政府直接组织、领导、参与和管理下实施的。中国中小学教师属事业单位编制，具有“准公务员”性质，教师在公立学校间流动一般要通过政府组织调动，除了要征得原学校同意“放”，新学校愿意“收”外，还得通过县一级的教育行政部门和人事部门的审批，才能完成一次流动。除少数流向私立学校外，绝大部分教师是在公立学校的范围内流动。

 

　　2．中日两国中小学教师都可在各级各类学校之间流动；都可在地区内和跨地区流动。据日本文部省1996年的统计资料，当年有21，554名高中教师实行了流动换岗，流动率11．1％。从文部省1995年统计资料看，当年在不同种类学校间流动的教师有12，268人。其中，小学教师有84．2％转任到初级中学；初中教师有84．2％转任到小学；高中教师有85％转任到特殊学校；特殊学校教师流动到小、中、高的比率分别占40．4％、27．5％和32．1％。可见，日本中小学教师既可在同级同类学校间流动，又可在不同种类学校间流动。从流动的地域看，教师既可以在同一市、街区、村之间流动，也可以跨县一级（相当于我国省一级）行政区域间流动。据文部省1996年的统计资料，当年有96，033名教师实行了流动换岗，其中有52，105名教师是在同一市、街区、村之间流动，占流动总数的54．3％（有的县高达94．5％），教师流动地域以就近为主。各类学校跨县一级和“政令指定都市”一级行政区域间流动的有797人，比例最小，而且主要集中在大城市间。偏僻地区学校同其他地区学校之间以及不同类型学校之间的教师交流比例大致平衡。

 

　　在中国，从流动学校看，教师可以根据需要在不同级别不同种类的学校间流动，如当高一级学校教师短缺时，部分教师可以拔高使用，由低一级的学校流向高一级的学校，如由小学流向初中，由初中流向高中；而当教师由落后地区流向发达地区，由乡村流向城市，由普通薄弱学校流向重点学校时，或者教师队伍结构不合理，教师不能胜任现职时，教师就可能反向流动。教师还可在普通学校 （小学、初中、高中）、职业学校和特殊学校之间流动。当然，从目前的情况看，教师在同级同类学校间流动的比例最大。从流动地域看，教师既可在同一地区流动，也可以跨地区流动。

 

　　3．两国参与流动的教师原工作经历及职称在新的学校仍然有效。日本由于实行了规范的教师资格证制度，教师流动属公务员流动的范畴，流动期间教师的工资不受影响，流到偏僻地还有津贴。在计算工资和职称晋升时，要将教师以前在其他学校的工作经历包括在内。中国目前也在全面推行教师资格证制度，教师在地区内（县）流动，教师的工资和职称与在原学校一样，正常晋升；而教师跨地区流动，一般要对职称进行重新认定，在认定时一般以原职称为依据；而核算工资时，在考虑地区差异的同时，还必须将教师以前的工作经历包括在内。

 

　　4．从参与流动的对象看，两国都是既有教师又有校长。日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国公立基础学校多数的中小学校长一般3—5年就要换一所学校，每一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上。中国中小学学校的校长一般3—5年一个任期，任期届满就要进行流动；如需留任，一般连任两届。大多数中国校长一般在地区内流动，跨地区流动并不多见；否则，要么作为专家人才引进，要么放弃校长职位，以教师身份参与流动。

 

　　四、中日中小学教师流动的差异

 

　　1．流动主导的差异：政府主导——教师主导

 

　　日本教师流动是由政府主导的，我国教师流动多属个人行为。

 

　　就日本公立中小学教师的公务员性质而言，其定期流动具有政府直接主导、参与和调控等突出特点。政府制定教师定期流动的政策，设立教师定期流动的实施程序，还制订相应的配套措施，形成了完善的制度。

 

　　我国并没有制定统一的、操作性较强的教师流动的政策、法规和制度，各地出台的政策和具体的做法明显缺乏一致性。由于并非由政府部门组织和主导，教师流动的比例和规模不大，教师流动多是个人行为。

 

　　2．流向的差异：多向轮换——单向上位

 

　　日本教师的流动是多向轮换流动，中国教师流动多是人往高处走的单向上位流动。

 

　　日本教师流动的方针，每年都由都道府县教育委员会制定，制定方针时要考虑到都市和乡村之间、偏僻地和非偏僻地区间的交流，教师构成的合理性，同一学校长期任职者变动等问题。由于是政府直接组织和主导，教师流动必须能满足各地各校，特别是偏僻地学校教师在质和量上的动态平衡，避免这些地区学校优秀教师的单向流失。为此，政府还特别鼓励教师到偏僻地区学校任教，并制定提高偏僻地区教师待遇的专项政策。由于法规、政策合理、完善，日本根本不存在教师单向上位流动的问题，广大教师乐于参与流动，从而极大地改善了薄弱学校的师资状况，缩小了地区间、校际间师资的差距，从师资配备的角度促进了各级各类学校师资的均衡发展，进而促进基础教育的均衡发展。

 

　　在中国，教师流动主要是在趋利性引导下的“人往高处走”的单向上位流动，亦即教师特别是优秀教师的流向，从地域流向看，主要是从乡村到乡镇，从县镇到城市，从小城市到大中城市，从中西部欠发达地区到东部沿海开放地区；从学校流向看，主要是从条件不太好的普通、薄弱学校流向条件优越的重点、示范学校或是从低一级的学校流向高一级学校。除学校超编、教师不能胜任现职或跨地区调动外，鲜有反向流动者。

 

　　3．流动过程的差异：规范透明——失范隐晦

 

　　日本教师流动过程是很规范的，公开透明度高；我国教师流动过程还有待规范，公开透明性还有待加强。

 

　　日本教师流动过程具有以下特点：①程序化。其教师流动是按以下程序实施：首先，每年11月上旬，由县（都道府）教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定，有关原则、要求等。其次，全体教师都填写一份调查表，其中包括流动的意向。再次，由校长决定人选（充分尊重本人意愿并与之商谈后）并报上一级主管部门审核。最后，由县（都道府）教育委员会教育长批准 （校长由教育长直接任命换岗，本人也可以提出申请）；到新学期前全部到位。②流动的义务性。日本法律规定：一名教师在同一所学校连续工作不得超过6年。规定了教师流动的义务性，使教师基本处于流动的状态。③操作的公开性，由于制定了完善的教师定期流动制度，操作上有章可循，十分规范。而且，日本公立基础学校教育发达且均衡化程度高，学校间教育质量差别并不大，没有重点学校和普通学校之分；教师流动期间的待遇不变，流到偏僻地区学校还有津贴，消除了教师流动的后顾之忧；一定程度上消除了教师不合理流动的动因，因而教师流动的操作过程规范，公开透明度高，保证教师流动的公平和有效。

 

　　在我国，教师流动的操作过程缺乏程序性。虽然往往是教师自己先联系好目标学校，再征得原学校同意解除工作关系，然后通过县一级的教育行政部门和人事部门按专业技术人才引进的程序调动到目标学校。但由于没有制定统一的、操作性强、界定明确的教师流动的专项政策和法规，也没有设立教师流动的专项程序和制度，每一个环节的主观随意性都很大。教师流动的操作过程又可在较小的范围内完成，易于暗箱操作，容易产生权钱交易，使教师流动异化为少数人谋利的工具和渠道。也正因如此，教师流动的操作过程一般比较隐秘，缺乏公开透明性，流动过程不太规范。因而，流动的规范性、公开性、公正性还有待加强。

 

　　4．流动效果的差异：均衡——失衡

 

　　日本教师定期流动促进了教师队伍整体质量的提高，推动了教育的均衡发展。我国教师流动，使教师队伍整体素质下降，加剧了教育发展的不均衡，危及教育公平。

 

　　日本教师定期流动制已实施了40多年，在促进日本基础教育均衡化，提高教育质量，实现教育公平等方面起到了不可替代的作用。由于教师在学校间轮换流动是由政府主导的，因而能够合理配置人才资源，保持师资的合理布局和校际间、地区间师资及教育的均衡发展。也由于教师在岗位和校际间动态流动，不断提高了教师工作热情、创新能力以及多样的经验积累，整体提升了教师队伍素质。

 

　　中国长期以来优秀教师数量不足，在“人往高处走”的趋利性引导下，教师流动主要是单向上位流动；而政府宏观调控政策的失效，更加剧了这一流动趋势。优秀骨干教师源源不断向发达地区、向城市、向重点学校集中，一方面，重点、示范学校名师荟萃，人才济济，甚至超编；而另一方面，弱势学校由于骨干教师的大量流失又得不到及时的补充，在教师使用上捉襟见肘，使教育质量严重下滑。教师过剩与教师不足同时并存，一方面，降低了教师资源整体效能的发挥；另一方面，加剧地区间、城乡间、校际间师资本来就不均衡的态势，不利于师资整体质量的优化，也使基础教育发展严重失衡，危及教育公平和基础教育全面、健康的均衡发展。

 

　　五、中日中小学教师流动比较之启示

 

　　第一，以教师定期轮换流动促进教育均衡发展。教育行政部门要屏弃集中区内力量办好几所重点中小学的思想，树立以教师的流动来促进教育均衡发展的整体发展观，纠正为了维护一两所重点学校而不惜牺牲其他学校利益的行为。从教师专业化发展的角度看，要促进教师更快的成长，在更大范围内发挥优秀骨干教师的辐射、示范作用，无疑是一条行之有效的途径；而现阶段最好的方式是实现重点、示范学校教师和普通、薄弱学校教师之间定期的轮换流动。重点、示范学校的教师流到普通、薄弱学校后，可以指导、带动更多的教师更快成长；而普通、薄弱学校的教师流到重点学校后，可以在良好的环境中更快提高，从而缩小校际间师资水平的差距，实现教育均衡。因此，要实现以教师流动来促进教育均衡的目的，教师流动首先应主要在同类的重点、示范学校与普通、薄弱学校之间双向定期轮换流动；条件成熟后，再逐步实施多向轮换流动。最终促进基础教育均衡发展和整体质量的优化。

 

　　第二，推动教师定期轮换流动的法制化，制度化。日本教师定期流动制的成功实施，很大程度上得益于其完备法律体系，完善的制度。我国要推进教师合理流动，必须进行相关立法，制定相关政策，设立实施程序，构建一套由政府机构组织和主导的、行之有效的教师定期轮换流动制度。以法规的形式确定教师流动的义务性、流动的定期性、流动者的待遇等，并进行规范化、制度化的操作；从根本上改变教师流动盲目性、单向性、无序性，杜绝暗箱操作，促进教师流动的规范化和公开透明，保障教师流动的公平和有效。

 

　　第三，改革教师的人事制度。首先，实行“无校籍管理”。要实现教师的定期流动，只有将教师的管理权收回到县（区），使教师全部由“单位人”变为“系统人”，由县（区）教育行政部门统一聘任，统一管理人事、工资，统一配置师资，以便优化组合，按需设岗，学校间的师资力量就容易出现均衡，为教师定期流动创造条件。其次，在晋级、晋升方面给予条件差的学校以政策倾斜。在职称评定时，要求评高级职称的教师需有1年以上城区薄弱学校、农村学校工作的经历。选拔校长时，要求侯选对象必须有在城区薄弱学校或农村地区学校 3年以上的经历。同时，还可适当增加这些学校教师的评优名额，降低评选条件。以解决城区薄弱学校、农村偏远地区学校合格教师紧缺的问题，促进区域内校际师资的均衡发展。

 

　　第四，实行同工同酬，出台特殊津贴政策。现阶段，实施教师定期轮换流动最大的障碍，从某种意义上讲，是学校间（特别是重点学校和普通薄弱学校间）教师收入的巨大差距。因此，各区（县）教育行政部门必须采取各项措施，统一配置区（县）内教育资源，逐步统一各校福利待遇的发放标准，并通过建立一种收入平衡机制，即适当的抑制过高、提高过低的教师收入，逐步实现重点学校与普通学校，城市与乡村学校同级别教师同工同酬，为教师流动创造条件。同时，为吸引更多的优秀教师到条件差的地区和学校任教，以学校的位置、交通、医疗、工作环境等工作条件确定若干类别，分别按教师职务工资和津贴部分之和的一定比例发放农村教师和薄弱学校教师特殊津贴（具体标准由各地制定）。调出农村和薄弱学校后，工资的提高（或上浮）部分自然撤消。而且这一制度还强调流动的定期性，即使教师流动到农村偏僻地区学校和城区薄弱学校任教，也不必一辈子扎根在那里，而是有一定的期限。这样既消除教师单向流动的根源，又解除教师参与流动的顾虑，以吸引更多教师到条件差的地区和学校任教，促进师资均衡发展。

 

　　中小学教师在区域内定期轮换的合理流动，必将促进区域内校际师资的均衡发展，从而促进整体教育质量的优化；然后，在此基础上逐步实现城乡间、地区间师资的定期轮换流动，确保师资的动态平衡，最终必将促进整个基础教育全面、健康的均衡发展。

 

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