试论解决我国国有商业银行内部控制存在的问题

　　金融是现代经济的核心，是国家进行宏观调控的重要杠杆。商业银行是现代金融体系的重要组成部分，其业务的特殊性决定了商业银行是一个高风险的行业。近几年来，国际国内金融界并购、破产事件层出不穷，如英国老牌的巴林银行倒闭和日本大和银行违规经营以及东南亚金融危机，特别是近期河北邯郸农行巨额资金失窃案使银行内部控制问题成为业内人事及普通公众关注的焦点。国内金融界的高度重视这些案件的发生，纷纷重新检讨和审视自己的内部控制状况，更加认识到强化内部控制、维护银行安全的重要性和紧迫性。随着经济全球化和我国金融体制改革的不断深化，我国金融业日益与国际接轨。加入WTO后，面对实力雄厚的外资银行，竞争将更加激烈，如何才能在竞争中立于不败之地，是我国银行业面临的巨大挑战。因此加强商业银行内部控制研究，建立健全适合我国国情的商业银行内部控制系统，切实完善和强化商业银行内部控制，加强授信管理，对防范和化解银行风险，提高我国商业银行的经营水平和国际竞争力，具有深远的意义。本文通过对我国内部控制状况的研究，就加强内部控制制度建设，提出建议和看法。

　　一、我国商业银行内部控制的现状

　　自从产生银行之后，就有了银行信贷风险。各国为防范金融风险，保障银行体系安全稳健运行都十分重视内部控制工作。所谓银行内部控制制度，就是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，其核心是保证银行各部门员工的行为具有科学性、规范性、程序性和效率性，切实防范各种银行风险的产生。商业银行内部控制是商业银行的一种自律行为，是商业银行董事会、监事会、高级管理层和各级管理人员为完成既定的工作目标和防范风险，对内部组织及其工作人员从事的贷款业务进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。中国银行业监督委员会新发布的《商业银行内部控制指引》将商业银行内部控制细分为6个方面，包括授信的内部控制、资金的内部控制、存款和柜台业务的内部控制、中间业务的内部控制、会计内部控制和计算机信息系统内部控制，这6个方面构成了健全、有效的内部控制制度体系，体现了全面、审慎、有效、独立的原则。

　　但由于我国长期实行计划经济体制，商业银行的内部控制制度存在先天不足的问题。改革开放以后，特别是80年代以来，鉴于国际社会频繁发生的金融业动荡与危机，我国银行业在经济转轨中风险增大的局势以及不断出现银行恶性案件的形势下，政府和商业银行开始意识到防范金融风险的重要性。我国一些商业银行开始研究实施风险控制制度的建设。例如，实行资产负债比例管理制度，信贷评估制度，审贷分离制度，授信限额制度等。国家也陆续颁布了《中华人民共和国商业银行法》、《信贷资金管理暂行办法》、《商业银行资产负债比例管理办法的通知》等法律法规及指导性方针措施，这些文件中的许多内容都是从不同层面对商业银行内部控制制度建设进行有效探索。1997年5月，国家制定发布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，明确提出了1998年1月开始在国有商业银行系统取消贷款限额控制，全面推行计划指导下的资产负债比例管理，这标志着我国银行业内部控制制度建设进入了一个新的阶段。

　　为了进一步促进我国商业银行健全内部控制，防范金融风险，保障银行体系安全稳健地运行，中国人民银行于2002年9月发布了《商业银行内部控制指引》。《指引》是根据《巴塞尔协议》的风险管理原则制定的，充分体现了《巴塞尔协议》的核心思想，为我国商业银行内部控制制度的完善与国际接轨指明了方向。按照《指引》的要求，我国商业银行进行了积极的探索。如中国银行，在借鉴国际、国内商业银行风险管理体制的基础上，建立了独立的尽职调查、民主授信评审和问责审批制，并辅之以后评价制度，形成了全新的科学授信决策机制，从而完成了中国银行授信决策制度的根本性改革。在商业银行积极探索的基础上，银监会于2005年颁布了《商业银行内部控制评价试行办法》，为规范和加强对商业银行内部控制的评价及全面风险管理体系的建立奠定基础，标志我国银行业内部控制制度建设又上了一个新的台阶;在央行原有《指引》的基础上，银监会又于今年7月份发布了银监会版《商业银行内部控制指引》。与此前央行版《指引》相比，银监会发布的《商业银行内部控制指引》更符合现代商业银行运作的特点，《商业银行内部控制指引》重新划分了金融机构董事会、监事会、高管层各自在内部控制方面的职责，要求商业银行建立全面、严密的压力测试程序，建立严格的授信风险垂直管理体制。

　　二、我国商业银行内部控制存在的问题

　　尽管国有商业银行在内部控制制度建设方面进行了积极的探索，但从总体上说，我国商业银行尚未形成一个健全完整的内部控制制度体系。其问题与原因，综合来说，主要有以下几个方面：

　　(一)我国商业银行法人治理结构有待进一步完善

　　新出台的《商业银行内部控制指引》重新划分了银行业董事会、监事会和高管层各自在内控方面的职责，但是在实际执行中存在一定的难度，很多规章制度没有落到实处，限制了银行内部控制的有效运行。如现在一些商业银行的董事会和经理部连在一起，董事长兼总经理和董事兼银行高级管理人员的现象比较普遍，又是授权人又是受托人，很难保证商业银行在法律和政策的框架内审慎经营，无法充分做到对风险的识别、计量、监测和控制，损害了银行和其他股东的权益;而且在银行系统中，监事会成员多由员工充当，内部人员很难监督好所属单位,监督体系行同虚设。因此与真正市场化的货币金融企业相比，目前我国商业银行尚未建立符合现代银行制度要求的公司法人治理机构，与之相适应的自我约束和自我发展机制需要进一步完善。

　　(二)我国商业银行尚未真正建立内部控制文化

　　良好的内控文化是商业银行内控体系持续有效运行的前提。但目前商业银行的内控文化并未真正形成，特别是基层机构部分员工还未充分认识内控和风险管理的内涵，缺乏相互牵制和监督的观念，长期以来不重视内部控制制度，只简单地将其作为一般的规章制度，根本谈不上建立正确的内控文化。而且现行的考核制度使得银行经营管理者更关心经营业绩远胜过内部控制和风险管理。在这种情况下，我国商业银行内部控制体系整体水平都很滞后。 (三)商业银行内部控制制度控制分散与控制不足的情况并存

　　商业银行有关内部控制的规章制度数量庞大，但过于分散，缺少整体性和协调性，操作性较差，甚至一些规章制度之间相互冲突，使得基层一线人员无所适从，作用有限。而且在目前改革裁员压力下，一线工作岗位人员混岗情况严重，内部控制得不到全面落实，很难有效发挥作用，行同虚设。内部控制执行情况也不容乐观，有章不循、违规操作的现象依然存在，看似严格森严的内控制度在执行时往往流于形式，效果大打折扣，内部控制严重不足。

　　(四)风险控制系统不健全

　　随着金融市场开放程度的不断扩大，我国商业银行面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。商业银行的风险管理机构虽然已经基本建立，但对基层行的资产质量和风险状况控制较薄弱，风险管理组织架构尚未完全发挥作用，风险度量和管理技术落后，目前还无法实现对经济走势、行业风险、品种风险及客户风险的全面有效预警，风险控制系统不健全。

　　(五)内部稽核的控制作用没有得到充分发挥

　　独立性原则要求内部控制的检查评价、建立和执行部门相分离，但是我国银行业监管系统机构设置不合理难以保证独立性。目前在实际工作中，商业银行内控制度的建立和执行往往是同一部门，内部稽核机构只是分支行的一个内部职能部门，发现的问题不能及时、有效的解决和执行，内部稽核的控制作用没有得到充分发挥，风险依然存在。近年来各行对此虽有重大改革，如建立了跨区域的审计中心由总行直接负责，但审计中心对众多基层行分支机构内部控制执行情况的监督力度有限，收效并不理想。

　　此外，内部监督的范围广度、深度不够。只限于一些传统的、常规的业务检查，不能及时发现新业务的潜在风险和漏洞，只限于检查各项业务活动的合法性和规范性，缺乏对银行管理结构、内部控制体系的评价，在银行风险评估和为管理者提供咨询管理建议等方面的职能未能得到充分发挥。

　　三、完善我国商业银行内部控制的对策

　　建立完善的内部控制体系有着重要的作用和意义，不断完善的内部控制制度可以使银行组织机构更合理更有效率，使银行各项内部管理制度落到实处。因此根据以上对问题的分析提出以下对策：

　　(一)建立完善的我国商业银行公司治理结构

　　公司治理结构为内部控制提供了最重要的制度环境，是内控体系赖以存在的基础。完善的公司治理机构可以有效的监督制约银行管理者作为代理人的道德风险和内部人控制行为，在现代银行中形成一种相互制衡的机制以及激励机制，有利于内部控制体系的健全。如何完善银行公司治理结构：

　　首先，通过产权改革、股份制改造，建立股东代表大会、董事会、监事会，并按照银监会《商业银行内部控制指引》的要求，完善各自在内控方面的职责，使各项权利得以合理配置，保证内部控制的各项职责得到有效履行;通过建立制衡与问责机制，改变我国商业银行银行治理结构中存在的所有权单一及虚置、组织结构行政化、激励机制不健全、内部人控制所引发的道德风险等一系列问题，达到分权制衡和对经营者多层控制制约的目的。其次是在严密科学的岗位分工、明确的工作职责和业务操作规程的基础上，健全决策风险约束机制和责任人制度，对决策行为进行约束，对高管层的任免、奖惩直接与经营风险挂钩。三是改革现有银行组织机构，按照区域原则或规模效益原则进行重组，适当收缩分支机构，减少管理层次，实现机构扁平化和业务垂直化管理。

　　(二)加强内部控制的文化建设，培养健康有力的商业银行文化。

　　银行内部控制管理要求员工具有一定行为规范和道德水准，内部控制管理文化建设就是通过调动每位员工的积极性、主动性和创造性，增强员工对企业的归宿感和认同感，通过约束每一为员工的行为来达到业务发展与内部控制的目的。因此，要在银行内部树立全员内部控制意识，进一步提高管理人员和普通员工对于内部控制建设的重要性、迫切性的认识，通过对员工定期进行内部控制培训，将内部控制管理观念、行为规范由管理层贯彻落实到基层，促进商业银行内部控制制度的完善。

　　(三)完善决策层面制衡机制，重要岗位实行轮岗及离岗审计。

　　商业银行应完善权利约束制衡机制，防止个人的道德风险、逆向选择行为以及非理性对全行重大决策产生影响。推行按业务线垂直管理的体制，必然会因为在不同程度上削弱分支机构行长的权利而遭到既得利益者的抵制，尽管重组改革的阻力较大还是应坚定的执行。还应建立行长年审制度，每年年终由稽核部门对下一级行行长的重大决策情况、执行制度情况等进行稽核，评价的结果除存档管理外，还要对发现的问题在适宜的范围内进行通报并追究相关管理人员的责任。

　　同时，还应落实重要工作岗位的异地交流和任期制度，实行关键岗位、人员的定期不定期轮换和强制休假制度，对重要工作岗位的离职、换岗实行审计制度，并要对相关资料按照要求存档管理。

　　(四)加强外部审计约束，促进内部控制体系建设。

　　内部审计由于涉及到纷繁复杂的经济利益，独立性受到很大的干扰，只有与外部审计相结合，才能真正完善内部控制体系。外部审计有国家审计和社会审计，如注册会计师审计等。外部审计不但在独立性、权威性上更令人信服，而且更具有法律效力和实效性，可以推动和强化商业银行内部控制的建设与有效实施。

　　(五)实行全面风险管理，建立严格的授信风险垂直管理体制，提高内部的审慎性。

　　作为金融企业，银行风险来自许多方面，内部控制要与现代风险管理方法相结合，强化过程监控，由事后补救向事前防范转变，突出内控重点。首先，商业银行应建立严格的授信风险垂直管理体制，对授信实行统一管理，确定总体授信额度，防止多头授信、过度授信和不适当分配授信额度。其次，商业银行应建立风险预警机制，对授信集中风险实行有效监控，防止多头开户、多头借款、多头互保等形式套取银行资金。第三，建立风险评估机制，为风险管理提供科学的支持，提高风险管理工作的精细化程度。第四，加强对计算机系统风险的控制，形成一套有效的内部电子监督和牵制系统，保障计算机存储备份数据的精确、完整性和安全性。

　　(六)强化稽核监督的作用，保障稽核部门的独立性。

　　稽核监督是银行内部控制中的重要环节，但是目前我国商业银行内部稽核部门由于多年来受到体制的限制导致其独立性不强，作用不能得到有效发挥。因此应该尽快建立稽核工作垂直领导机制，由董事会下设的内部审计委员会领导，实行垂直领导和向下派驻方式，稽核费用与被稽核单位相分离，机构负责人的聘任和解聘须经董事会或监事会同意。只有这样，才能确保对部门内部组织机构和各种业务操作程序的有力监督，以及对各级高层管理者的公正独立稽核，确保内部控制的缺失得到及时纠正整改。

　　同时，要提高内部控制稽核人员的素质。定期举办内部培训，建立业务学习制度，更新专业知识，提高从业人员的业务水平;优化人员结构，既要选拔熟悉业务的内部人员，又要从外部聘请经验丰富的专业人才，提高内部稽核工作的质量。

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