山东教育发表论文中国行政决策责任追究的制度困局分析

　　摘要：对于健康有序的政治和社会系统而言，良性运作的行政决策失误责任追究制度是不可或缺的。由于认识理念的偏差、理论研究的薄弱和立法进程的 迟滞，中国的行政决策责任追究制度始终没有真正实现常态化、规范化和制度化。在行政决策责任追究的制度实践中，还普遍存在法律约束薄弱、责任追究主体缺 位、责任追究事项范围模糊、责任追究对象错位混乱、责任追究程序失范和责任追究效果不佳等显著问题。尽管这些问题是离散的、区域性的，但总体上带有普遍性 和广泛性，不仅使制度框架形同虚设，也不利于维护政府的形象，重塑政府公信力，实现立党为公、执政为民的总目标，值得认真反思并予以及时修正完善。

　　关键词：山东教育发表论文,行政决策,责任追究,制度困境,制度完善

　　改革开放三十多年来，在党和国家的倡导推行下，中国已经建立了包括行政决策报告制度、审查制度、监督制度、评估制度、奖惩制度和引咎辞职制度等 一系列制度在内的决策监督与责任追究制度。尤其是行政决策责任追究制度的建立，在防范行政决策失误、减少决策失误损失等方面取得了一定的实际效果。通过一 个个行政决策责任追究事件的处理，决策失误被追究责任已成为人们的常态预期和普遍事实。同时，在建立了一系列的相关制度之后，责任追究机制的有效运行还面 临诸多实践的挑战和待解的难题。客观而言，中国的决策责任追究实践依然处于一种运动式的阶段，它经常依赖于人民无序政治参与和媒体舆论的外在驱动，带有明 显的不理性因素，也缺乏走上促使追究制度化的恒久动力，因而使其常常陷于困局之中。

　　一、行政决策责任追究法律约束薄弱

　　行政决策责任追究制度应该是一套完整的科学体系，需要完备的法律作为后盾。失去法律支持的责任追究是盲目的，它降低了责任追究的严肃性和权威 性，导致权力腐败和权力寻租不断出现。行政决策领域的这一突出问题，自1978年拨乱反正之后的改革开放开始，就引起了中国政府高层的反思与关注，行政决 策法制化的进程迈开了最初的步伐。然而，在此后的很长一段时期内，行政决策责任追究的价值目标和预期效果，始终停留在理论的构想和党的纲领性文件中，并没 有直接体现到真实可行的法律文本中来。甚至到目前为止，在正式颁行的法律文本中，也还没有“行政决策”的明确提法。尽管从现行宪法和法律文件中可以捕捉到 一些与“行政决策”相近似的文字信息，但这些条文所嵌定的含义并不明晰，也并不必然代表“行政决策”的现代意义。

　　行政决策责任追究说起来重要，操作起来困难重重的现实困境，折射出这方面制度保障的贫乏。责任划分上的弹性空间和刚性规制原则的缺失，很可能导 致责任追究的立场有失公允，这样的追责结果或许可以聊慰民心，但效果是很不确定的[1]。行政决策的刚性约束和纠错机制无法实现，依然存在较大的盲目性和 较强的随意性，立法中的重党内立法轻国家立法就从一个侧面验证了这一点。如2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台后，该规定将决策失误列 为党政领导干部问责七种情形的第一条，凸显了领导干部决策失误的严重危害，这无异给不羁的权力野马束以了规范运作的缰绳。对行政决策严重失误、工作失职、 管理监督不力等造成重大损失或恶劣影响的行为，给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，理应依法依纪严肃追究责任。尽管2010年《中国的反 腐败和廉政建设》白皮书显示，2009年中国共对7036名领导干部进行了问责，但值得注意的是，行政决策责任追究制度事关行政决策责任追究对象的切身利 益和政治前途，也涉及行政决策失误中受害者及其家属的权益保护，本身就是一个严肃的法律问题。法律问题自然应当用立法规范，而行政决策责任追究制度的立法 现状与其重要地位并不相称。

　　在表现形式上，行政决策责任追究制度中既有党的规定，又有政府规范;既有中央出台的，又有地方政府制定的。在全国范围内，《关于实行党政领导干 部问责的暂行规定》虽然是针对行政问责的专门规定，但仅是中央政策性文件，不是法律。此外，该规定覆盖面有限，仅针对党政领导，而将非领导职务的公务员排 除在外。地方政府规章中虽然也有一些行政决策责任追究的专门立法，但毕竟效力不高、规定缺乏统一性，适用范围有限，随意性较强，地方各级政府是否遵守，主 要还取决于行政首长的意志。同时，这些地方性规定，仅能在本地区范围内具有约束力，在责任追究的客体和主体、责任追究程序上均未明晰化，责任追究的范围、 惩处的尺度等方面各不尽相同，甚至还存在责任追究规范与现行法律体系相冲突的现象，导致在实践中难以有效实施。

　　行政决策责任追究高层次立法的缺位和低层次制约机制的急功近利，致使对握有行政决策权尤其是重大行政决策权的官员腐化预防和惩戒约束机制力度明 显不够。许多重大行政决策的责任追究也是上面推一推就动一动，甚至推而不动，而众多的严重违纪违法行政决策，虽然有目共睹，却无从追究问责[2]。少数地 方或单位制定行政决策责任追究制度甚至存在诸多的形式主义的味道，行政决策责任追究似乎成了“形象工程”的一部分，带有严重的作秀意味。那些因决策失误的 工程，别说是对决策人进行司法惩处，有时连纪律处分都没有[3]。某些行政决策严重失误的官员，通过所谓的“丰功伟绩”获取的政治收益是实实在在的，这些 都有可能削弱责任追究的力度，甚至带来“问责秀”、假问责等负面问题，法治化的责任追究机制远未真正形成。

　　二、行政决策责任追究的实施主体困境

　　科学准确认定行政决策的责任追究主体，是落实行政决策责任追究制度的必备性前提。从实践立场观察，按主体的内涵划分，行政决策责任追究主体一般 包括同体责任追究主体和异体责任追究主体。同体责任追究主体也称内部主体，是指责任追究机关设立在本系统内。异体责任追究主体也称外部主体，是指责任追究 机关设立于系统之外。行政决策责任追究制度能否在工作实践中得以顺利实施和良好运行，与决策责任追究主体建设有很大的关系。若行政决策责任追究实施主体混 乱模糊，责任追究的实际效果就会丧失应有的权威性和公正性。 　　从中国的行政决策责任追究的实践看，行政决策责任追究实施主体的准确认定正陷于困局之中。目前的主要问题是：同体责任追究一枝独大，异体责任追究主体 话语权缺失。自2003年“非典”以来，尤其是2008年前后，行政决策责任追究制度开始实实在在地融入中国的政治生活中，“有权必有责、用权受监督、侵 权要赔偿、违法要追究”已日益成为各级官员的共识。随着重大行政决策程序规定颁行的潮流，各地党委政府和有关部门相继制定颁行了一些行政决策责任追究的规 范性文件。“但我们看到，几乎所有的规定当中，都把责任追究的权力赋予了行政首长。”[4]几乎毫无二致的制度规范，诱致出分外醒目的同体责任追究的传统 模式，即执政党和政府内部上级对下级的决策责任追究。尽管长期以来，这一责任追究模式在地方政府行政决策责任追究体系中发挥了积极的作用，尤其是在整肃吏 治方面具有重要作用，但这种内部追究模式与生俱来的缺陷也十分突出。其典型问题就是，将行政决策责任追究的落脚点直接放在了让官员丢官罢职的终局效果上， 使得行政决策的责任追究处于一种无可奈何的被动启动样态。而且，这一模式的责任追究，实则限制了行政决策责任追究制度应有的作用空间。它过分注重决策过程 中的具体利益得失，而忽视了对决策失误根本责任分担的有效关注;不仅与权责一致的基本要求背道而驰，在实质上也割裂了权力与责任的共生共荣的互动关联。

　　不但如此，更让人感到焦虑的是，这种追究是执政党对其党员干部、上级对下级的问责模式，“对上不对下”甚至“欺上瞒下”造就出顺势而为的官场经 典哲学。在这种扭曲的责任视角下，全心全意为人民服务的工作宗旨必然难以坚持，这种缺少公众参与的行政决策责任追究难以阻断权力链条的利益关系，产生严重 的制度漏洞，有可能出现官官相护、大事化小、小事化了的情形，特别是在上级领导有可能承担连带责任的情况下，行政决策责任追究更难以落实[5]，实践中频 繁发生的行政决策责任追究对象的带病复出就是一个典型例证。从表面上看，似乎是由纪检监察机关或者组织人事部门免去相关责任人的职务;但从本质上来说，责 任追究的决定可能出自于地方最高党政领导负责人。这种刻意淡化行政首长负责制、强化责任追究制度的做法，实则反映了行政决策责任追究实施主体的混乱无序。

　　现代世界各国民选政府大多奉行“权为民所授、权为民所用、利为民所谋”的民主理念，这也是异体责任追究的理论基础。长期以来，由于中国现行政治 体制的宏观架构和政府多年的政治实践的联合作用，异体责任追究一直处于被忽视的地位，仅仅停留在文本之中而有名无实[6]。在既已发生的诸多行政决策责任 追究的制度运作实践中，鲜见各地人大严肃问责的身影，部分行政官员向各级党委和政府引咎辞职的背后，实则与人大的宪法地位和作用效果并没有直接的关联。这 种由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职，背离了人大监督政府、政府对人大负责的基本原则。此外，定位于保障国家权力健康运行和捍卫公民基本权利的 司法机关，严格来讲对政府的违法决策行为及过错行为进行责任追究具有必然性。但是，我国司法机关在追究行政决策失误责任时，所起到的作用并不明显。在理论 上，与权力机关相比，司法机关属于常设机构，可以持续有效地进行决策失误的责任追究。但是，除检察院在贪污、渎职等方面具有主动性的特征之外，法院的责任 追究则实行“不告不理”的原则，具有被动性。加之，当前中国的抽象行政行为没有被《行政诉讼法》纳入受理范围之内，因而当行政决策行为侵犯了公民的合法权 益时，人民法院无法对它进行司法审查，致使相当多的行政决策失误案件的处理结果是以政治责任代替法律责任，从而在一定程度上削弱了司法对行政决策的监督作 用。

　　三、行政决策责任追究事项范围模糊

　　行政决策责任追究的事项范围是指行政决策责任追究对象实施责任追究的内容或事项，是解决“追究什么”的问题。法律所需要严格规范与限制的是重大 行政决策的事项范围，即必须是本行政区域内的“全局性、长远性、根本性”的事关人民群众切身利益或人民群众普遍关心的事项。这种法律用语的模糊性加剧了实 践认识的混乱，发生了许多“该管的未管，不该管的乱管”的问题。如湖南省“湘乡市在向43个单位征求与自己职能相关的政府重大行政决策事项时，有14个单 位提出增加本单位财政预算和人员编制、理顺行政机关内部管理体制、新建办公楼的事项，有5个单位提出行政许可、法律政策的执行事项，有17个单位提出各种 规划的编制和调整，有9个单位提出涉及民生的各种政策的制定，有9个单位提出重大建设项目事项”[7]。尽管由于客观事物的复杂多元和流变性特点，我们还 无法具体划定重大事项范围的统一标准，事实上也不可能将无限的重大事项用有限的方式进行准确界定。那种力图为重大事项的决定权一揽子设置“禁区”的做法无 疑是充满浪漫主义的梦想而已，不仅无意中扼杀了客观事物的特殊性和复杂性，也不明就里地抛弃了行政权力本来的灵活性和主动性。

　　尤其是在当前深化改革、加快发展的过程中，新情况、新问题层出不穷，很难把准重大事项的界限。各地的重大行政决策程序规则之类的法律文件基本上 都对重大事项的范围作出了更为详细的列举式规定。但是，这些法律文本同时也为了保障重大事项的周延性预留了其他属于重大行政决策事项范围的操作空间。如行 政决策中“严重不良社会影响”、“重大经济损失”的具体判断标准和依据，基本都没有明确。因此，各地的重大行政决策程序规定或者责任追究办法规定都相对缺 乏法律法规的严密性、严肃性和权威性且比较粗糙。各地对重大行政决策事项范围的规定不统一，造成责任追究范围与结果也不一致。甚至目前一些地区推行的行政 决策责任追究制度在严格意义上说只是一种政策，而不是法律规范意义上的制度安排，这在一定程度上也影响了行政决策责任追究制度发展的进程。

　　规范性文本中的“散”和 “乱”以及行政法学理论对行政决策问题研究的一贯忽视，生动地诠释了行政决策及其责任追究制度尴尬的法律地位。中央和地方关于重大行政决策和重点项目责任 追究办法中，普遍缺乏责任追究程序的启动、实施、协同等配套制度的设计和规范。而且，由于幅员辽阔的行政疆域和层级多元的治理范式，不同地方和部门对并不 统一的法律文本的认知和运用，标准不一，效果迥异。不仅如此，行政决策责任追究事项范围的模糊，还让行政决策不作为有机可乘，纵容放任了懒政思维。当然， 在中央八条禁令下发之后，公款吃喝、公款旅游明显减少，官员的灰色收入也大不如前。与此同时，“混日子”、“不作为”、“得过且过”的懒政行为却开始蔓 延。他们消极怠工、敷衍应付、按酬付劳。在岗不在状态、在位不谋公事、出勤不出力、出力不尽力正在成为一种新型官场流行病。我们认为，这种似乎让人无计可 施的懒政作风，实则也是一种典型的腐败。它腐蚀了干部队伍，玷污了政府形象，败坏了党风政风，必须予以严厉追责。让人感到遗憾的是，纵观近几年的行政决策 失误责任追究案例，被追究的官员几乎都是震惊全国、引起重大影响的行政决策失误，但实际上，在很多基层政府，并没有那么多的重大决策失误发生，基层官员更 多存在的是“庸、懒、散”现象，这些“不求有功、但求无过”的“无为”官员并没有被追究责任。大量关于“无为”的责任追究规定，还缺乏相应的考核标准和绩 效评估体系，导致要对行政决策不作为进行责任追究在更多的地方实践中还不具有可操作性，这些责任追究规定成为形式主义和一纸空文。 　　四、行政决策责任追究对象的模糊混乱

　　在规范意义上，行政决策责任追究制度是对行政决策失误行为及其后果都必须能够追究责任的一种制度，是现代政府强化责任、改善政府管理的一种有效 手段。理顺权力关系和明确责任划分是行政决策责任追究制度有效实施的两个基础性条件。但是，实践中的行政决策责任追究对象认定的模糊混乱，始终是困扰和影 响这一制度执行力度和效果的重大难题。

　　第一，行政决策权限边界模糊。根据建设法治政府的原则和精神，享有行政决策权力的主体的权限边界应当是清晰厘定的，以实现权力平衡和相互制约的 政治原则。这种权限边界的清晰厘定，不仅意味着严禁各权力主体“超越权限范围”作出行政决策，更在某种程度上宣示和强化着国家的权力制衡原则。反观现实， 由于传统行政价值理念的束缚和影响，自上而下授权的权力制度模式始终没有打破，决策权力界限模糊，缺乏权力制约和权力监督的意识和做法可谓根深蒂固，一些 党政领导干部已经习惯了援用多年的强势态度，忘却了自身权限终止的边缘，行政决策中的“一把手”成为权力之根本。由此导致的直接后果就是，享有行政决策权 的主体在行政决策过程中，恣意妄行、为所欲为、以公谋私、损公肥私的现象屡有发生。面对远未厘清的决策权力边界，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定》中所提出的“强化权力运行制约和监督体系”，强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之 策”。其核心是改革现行的权力制度，重塑领导干部的权限边界，具有丰富内涵和重要的价值意义。

　　第二，行政决策责任分担不明。行政首长负责制是我国1982年宪法确定的一项重要制度，它意味着在中国的政治实践中，重大行政决策须通过行政会 议集体讨论、集体研究，在充分的民主讨论的基础上由行政首长考量定夺，一般的行政决策也应当由行政首长决定。但是，实践中不仅对于责任追究对象具体分担的 领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任不清楚，而且对于党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，也难以做出恰当的评判。行政首长负责制 实行之后，行政首长的权力和利益有了充分的保障，但行政副职作为组织系统中辅助“一把手”开展工作的管理成员，通常会因“归口分管”而分享了正职的部分权 责。然而，由于缺少较为合理化的权限区分，这种首长负责制在人格化责任淡化中出现了“有管无管”或者“代人受过”的错位现象。名义上是“一把手”负责，实 际上往往只追究分管副职的责任，责任追究在一些地方副职成了“替罪羊”[8]。行政正副职之间的权责倒错，明显违背了权责一致的制度设计初衷。

　　第三，行政决策党政责任模糊。党管干部原则是中国干部工作的灵魂。行政首长负责制就是在党管干部总的原则和前提下，授权单位行政首长独立行使干 部管理权的具体方式，是抽象党管干部原则的具体实践应用。这一指导性原则之于行政决策，要求行政机关党组(党委)应当在决策过程中发挥领导核心作用，保证 党的路线方针政策和党委部署得以贯彻落实。但是，由于党政班子之间分工交叉，工作权限和职责相互重叠，导致党组织不适当地代替和包办了政府的职能，造成了 党不管党，削弱了党的执政能力;同时还造成了政不管政，削弱了政府的功能。看似清晰的理论界分，却实际上遭遇着责任追究对象难以准确认定的突出问题。

　　除此之外，行政决策责任追究对象的模糊还表现以下两方面。

　　第一，责任追究对象是集体还是个人的模糊。在目前的情况下，我们的制度对于一把手的决策失误未必没有严格的制度约束。也就是说，对一把手的责任 追究并没有有效遏制“一言堂”决策现象，那么，我们同样要对附议错误决策也要追责的制度效果打上一个大大的问号。领导班子集体研究决策的事项出了问题，难 以追究个人责任。对于“齐抓共管、集体决策”的事情，一旦出现不良后果时，就出现了“权力是个人的，责任是集体的”异象，进行责任追究则更难落实，这也是 目前对党政领导集体的责任重视不够的原因。集体研究成了决策责任不予追究或无法追究的代名词。我们认为，“行政机关是首长负责制机关，不存在集体决策，只 存在集体研究讨论，集体讨论不意味着集体决定，是行政首长通过集体讨论后个人决定，且通常只能由行政首长来拍板。因此，在集体决策中，应该由首长个人承担 主要领导责任，不应株连其他人”[9]。

　　第二，前任决策，后任出事，责任在谁很难分清。对于前任的决策，后任往往以事过境迁、资料缺失、法不责众、调查困难等因素一推了之，对于一些行 政决策失误准确界定是原任责任或现任责任、主管责任或直接责任、个人责任或集体责任，确实很难。由于任期制不能严格执行，官员调动“个人化”、随意性强， 所以一些官员只重视眼前的效果，忽视长期的后果。一些行政决策在出现问题时，决策者已经升迁或者异地交流，不仅责任追究不能实现，甚至接任的官员为了澄清 责任，而有意回避，或者为了保护上级，刻意掩盖。如有的项目筹备投资长达几年，由前任做出决策，后任完成，项目完成的优劣与责任不易划分;而且市场情况是 不断变化的，出现损失浪费，前后任往往相互推卸责任。这类问题和情况很复杂，诸多主客观因素交织在一起，致使现在调查核实以前的问题很难搞清，有的甚至是 一笔糊涂账，最后往往是不了了之。

　　五、行政决策责任追究法定程序失范

　　正当的程序设计是实现实体公正的保证。“程序是任何一项健全的制度所必备的要素，正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别” [10]。在现代社会中，由于行政权力已达到了空前强大的程度，因而必须借助其他权利或权力、通过其他途径对其进行有效的监督与制约。“它可以做，但必须 为它所犯下的不公付出代价。” [11](p.49)通过行政程序对权力行使进行事前和事中的监督和制约，保障相对方的合法权益，已成为现代行政法的一个重要特征，这也是现代行政程序日 益走向法典化、法治化的根本原因所在。

　　然而，“与西方重视法律程序理论相对照，中国的法学家们在考察法制建设时更侧重于强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面，而对于在现代法治中 理应占枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解”[12](p.85)。这样的理念也深刻地影响着中国的立法实践。尽管，全国各地相继建立的行政决策责 任追究制度，在依法治国的时代洪流中，百花齐放，精彩纷呈，一路高歌猛进。但是，由于中国行政决策法治建设起步较晚，尚未有统一规范的行政程序法，加上一 直以来“重实体，轻程序”传统思想的影响，对行政决策及其责任追究程序的重视不够，现行法律规范所规定的决策责任追究程序及决策失误的责任实现形式，都过 于原则和简单，存在着诸多不足之处。 　　当前的行政决策责任追究的体制机制还不够完善，行政决策责任追究程序的启动、调查、决定、期限、送达、公开等程序普遍没有详细规定，关于责任追究主体 回避的规定、责任追究主体组成的规定、责任追究对象申辩程序的规定、复议程序的规定等也都没有形成制度规范。在全国各地的重大行政决策程序规定中，大部分 都采用“违反本规定，导致重大行政决策失误并造成严重后果的，依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。“决策执行单位拒绝、拖延执行重 大行政决策，导致决策不能全面、及时、正确实施的，由上级行政机关、任免机关或者监察部门依照《行政机关公务员处分条例》的规定，给予直接负责的主管人员 和其他直接责任人员行政处分”之类的表述一语带过。这样的法律援用表述方式，虽然明确了责任追究的法律依据和适用法律规范，但这样的规定在责任追究程序环 节依然不够清晰，没有做到与《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的有效衔接。如《暂行规定》第四条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责 任的，依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”全国各地对于行政决策责任追究的相关规定，仅仅局限于行政处分，而没有具体规 定其他责任的追究方式。这样的规定，会导致行政处分代替党纪政纪处分，代替了刑事处罚，从而减轻了对责任追究对象的责任追究。

　　此外，我们认为，法律责任是行政决策问责体系得以实现的最后一道防线。应当最具有公正性和警示性。但是，由于行政决策责任追究法律文本的失范混 乱，使得法律责任与政治责任、道德责任等类型界限模糊不清，责任追究实践中避重就轻，以罚代刑的现象屡见不鲜[13]。在相关立法未就决策责任追究对象具 体责任的承担方式作出明确规定的前提下，即使几乎完全类似的行政决策失误，在责任追究过程中也并不能保证同样的责任分担结果。实际上，试图列举式规定决策 失误的责任追究类型和裁量幅度，未免显得荒唐和滑稽，也几无可能做到科学、合理。同时，由于行政决策责任追究机制与程序的漏洞，在责任追究过程中，绝大多 数责任追究对象是保持沉默的，没有对组织处理做出令人信服的解释、说明和申辩，致使责任追究的过程粗暴化、情绪化，这既让群众对处理的理由产生怀疑，也不 利于决策主体自身正当权利的维护。

　　当决策失误发生了并且予以确认后，如何对决策失误的人员进行责任追究就更为重要。由于责任追究对象存在差异，责任形式也必然有别。但是，“我国 实行党管干部原则，同时人大代表未实行专职制和常任制，因此多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官员向不同的对象负责。 按照公共行政理念，政府官员所负责的对象是行政机关;按照政党政治的要求，党员应该向其所属的政党负责;按照代议制的要求，民选官员应向代议机关负责，同 时代表应该向其选民负责。这种多重身份导致政府官员在责任划分和承担中混乱”[14]。

　　六、行政决策责任追究效果备受质疑

　　不能否认，随着中国行政决策责任追究制度的发展和健全，以及行政决策责任追究力度的不断加强，决策失误责任追究起到了明显的效果，有力地改变了 一些领导干部权力滥用、用权不慎、甚至不负责任的现象，对于转变领导干部的作风也起到了积极的作用。不断进行的行政决策责任追究制度完善与追责实践表明， 作为“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，行政决策的责任追究在历史长河中绝不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化、法律化的方向发展。事实上， 在基层，不少官员已有了切肤之感，不少人慨叹：“如今官越来越难当了，责任愈来愈大，权力愈来愈小。”许多人已经开始意识到，“当官也逐渐成了高风险职 业”。在大大小小的会议场合，“从政就要如履薄冰、如临深渊”这样的话也被多次提及[15]。

　　同时，我们也注意到，近年来，中国虽然在不断完善行政决策责任追究的有关立法，但研究受社会关注的行政决策失误事件时不难发现，行政决策失误的 责任追究制度在不断取得实效、深入人心的同时，我们对于决策失误的追究实践更多时候还是保持着行政性的传统思维和处理方式。在这个信息化和网络化时代，任 何部门都无法忽视舆论监督的力量，各级政府部门都非常注重自己在群众中的公共形象，生怕被媒体和舆论抓住把柄。在许多时候，决策失误责任追究的动力中，公 众舆论起到了很大的作用，决策失误责任追究的实施更多地取决于媒体与公众的关注程度，而不是事件本身的大小。责任追究也成了一种规避民众舆论风头的特有方 式，而且责任追究的形式也更多停留在所谓的道德责任和政治责任层面。加强责任追究的手段也多是前紧后松的运动式，即对敏感决策失误的责任追究对象加大处罚 力度，然后再找机会让他们转任其他职务，显示出责任追究效果较大的不确定性，在民众的视野中远没有达到责任追究的预期目的。

　　多年来，行政决策责任追究让人记忆深刻的画面就是，强化责任追究是被提到次数较多的一个词，但也是被质疑较多的一个词。仅从表面上来看，这仿佛 是给众多官员的一个“紧箍咒”，让他们对自己的工作产生一种责任感，可是从一次又一次被追责的官员复出以后，大家就明白过来了，原来这个“强化责任追究” 只不过是一个幌子，追究了半天也只是高高举起，轻轻放下，轻描淡写或者暴风骤雨般的最终效果都会备受质疑，又让人颇感无奈。如果所谓的问责只是应对民意、 取悦舆论的一种暂时策略，这样的追究显然面临着被异化的危险，还没有真正触及责任追究制度的根本意义。真正的“责任追究”，既来自于制度的硬规定，也来自 民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉以及更为深厚的政治氛围。如果轻易让那些主观世界没有丝毫改造的“问题官员”复出，谁也不能保证他们不再 犯同样的错误，甚至误党、误国、误民。

　　行政决策责任追究制度，本来就是一种对政府及其官员的行为和后果追究责任的制度。作为一种基本制度，行政决策责任追究还亟待进一步完善透明、回 应机制，努力塑造公信力。在现实中，公众对行政决策责任追究制度实施普遍存在疑问的主要原因在于责任追究的标准和程序还存在着一些模糊的地方，政府的标准 和群众的标准之间存在错位，行政决策责任追究的力度与和广大群众的期望之间存在较大的落差。习近平指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的 笼子里。一些行政决策失误的发生，表面看是“拍脑袋”，实则是一种权力的惯性骄纵使然。在这些地方和部门，权力一直没有被关进笼子，而是“养在深闺人未 识”。实践证明，决策者的行政权力能否有效地被 “关进制度的笼子里”，不仅要严格约束已持权柄的官员，更要避免权力被问题官员轻易取得。只有程序规范，制度才不至于被扭曲变形甚至异化;只有程序透明， 才能使责任追究的过程与结果接受公众的监督，责任追究才不至于只是“圈子内”的事情。其实，公众的质疑，也是一种正能量。唯有不懈的质疑，才会不断砥砺政 府信息公开的速度与力度，才会在权威解疑中修复社会互信，增进政府权威与合法认同。这就要求建立起纲纪严明的制度规范，持之以恒地加以贯彻，严密细致地加 以完善以消除模糊和灰色地带。唯有如此，行政决策责任追究的实施效果才不会遭致过多的质疑与批评，愈加彰显民主参与、尊重民权的内在价值。

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　　[9]莫小松.集体决策失误该由谁负责[N].法制日报，20060926.

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