教学论文投稿透视京津冀环保合作机制的设计维度

　　[摘要]京津冀区域一体化提出已久，可是成效却不显著。文章认为，京津冀三地在环境问题上面临着集体行动的困境和环境治理外部性的困扰，在此现实情况下，环境保护合作有望成为三地实质性区域合作的突破口和三地深度合作的实验田。欧盟环境保护与协调机制以共同法律基础为依据，成员国联合行动，共同治理;且从单纯的治理污染演变到主动预防，形成了一套高效运作的环境合作与区域协调机制。从不同利益主体角度来看，欧盟环境保护与协调机制可以为我们所借鉴。在设计京津冀区域环境保护合作机制时可以从法律制度支撑，合作组织机构设置等维度设计，以期实现京津冀区域环境保护合作机制的高效运转。

　　[关键词]教学论文投稿,京津冀区域,环境保护合作,欧盟环境政策,设计维度

　　一、问题的提出

　　20世纪80年代中期提出京津冀区域经济的概念，2008年以举办奥运会为契机，使得京津冀区域经济一体化的发展步伐加快，目前已建立了区域高层联系协调机制，并形成了有组织的定期磋商机制。三省市间建立了各层次的交流与合作平台，以便共同协商解决区域发展中面临的重大问题，譬如北京、天津、河北规划部门签订了《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》，该协议涉及建立三方规划联席会议制度，主要研究与协调有关区域交通、重大基础设施、生态环境保护和水资源综合开发利用等跨区域重要的城乡规划，协商推进区域一体化发展和规划协作的有关重大事宜，并提出规划意见和措施。但是京津冀区域合作偏重于务虚，缺乏一套制度化的议事和决策机制，而且合作受制于地方保护主义，合作的领域和空间狭窄，还存在合作未发挥企业的积极主动性、合作缺乏有效的推行机制等弊端，京津冀区域经济一体化的真正实现还任重而道远。

　　众所周知，京津冀区域一体化的提出由来已久，可是成效却不显著，合作深度与广度也不及长三角地区和珠三角地区区域合作力度。那么，如何破除在京津冀区域一体化发展道路上得障碍，顺利推进京津冀区域一体化的实现。目前，在京津冀三地协同发展已经取得共识的新形势下，环境保护合作可以成为三地区域实质性合作的突破口和三地区域深度合作的实验田。在史无前例的重度雾霾逼迫下，京津冀清醒看到整体发展的必要性和急迫性，而此认识以前京津是忽视的。可见，由雾霾引伸的区域环境治理合作有望成为京津冀探讨合作新模式的一道催化剂。以往，河北与京津的合作主要集中在环境资源供给和交通基础设施建设方面，产业合作多数是京津转移出来的重工业――如首钢搬迁、北京焦化厂等。河北承接京津的这些产业，虽带动了地区经济发展，但也带来了环境污染。生态的无国界性表明对待环境污染问题只有共同防止和治理。环境问题具有广泛性，解决环境问题需要不同区域采取统一行动。同时，环境问题也面临着集体行动的困境和环境治理的外部性困扰。因此，解决跨区域的环境问题必须区域合作。

　　区域经济一体化的兴起和成功，是植根于地区社会与经济发展的内在因素，而非理论的诠释。三地对环境治理、特别是治霾的共同渴望及环境治理的外部性会促使三地进行实质性的合作。那么三地如何进行京津冀区域环境保护的合作，怎样才能形成一套高效运作的环境合作与区域协调机制呢?这需要三地的摸索实践。那么放眼全球，能否借鉴国际上区域环境合作与协调机制已经发展成熟的地区经验，以便使我们的区域环境保护合作加快进展，少走弯路呢?从不同利益主体角度来看，欧盟环境保护与协调机制可以为我们所借鉴。目前，欧盟环境保护与协调机制以共同法律基础为依据，成员国联合行动，共同治理;且从单纯的治理污染演变到主动预防，形成了一套高效运作的环境合作与区域协调机制。

　　二、欧盟环境保护与协调机制

　　(一)欧盟环境保护与协调机制的法律基础

　　共同体环境政策主要以《罗马条约》第100条为基础，该条款赋予共同体以建立与维护共同市场为目的而协调成员国立法及实践的权力。《罗马条约》第235条是欧洲共同体专门就环境问题进行立法的基础，该条款授权理事会在证明确有必要在共同体一级采取措施时，在条约没有赋予其相应权力的情况下，经部长理事会一致同意即可采取立法措施的权力。此后，1987年生效的单一欧洲文件、1993年《马斯特里赫特条约》、1999年《阿姆斯特丹条约》都以区域国际法的形式确立了欧盟环境保护与协调机制的法律基础。欧盟成员国将这些国际条约再转化为国内法，构成欧盟环境保护与协调机制的国内法基础。

　　(二)共同体环境政策的主要原则

　　在联合国第一届人类环境问题会议后，欧共体提出一个环境政策计划，确立其未来的政策原则和优先领域。这些原则包括预防优于挽救原则;环境影响必须在决策中考虑;资源与自然环境的开发要避免造成生态平衡的明显破坏;实施“污染者付费”原则，防止、恢复环境损害费用必须由污染者承担;在一成员国进行活动不能造成另一成员国的环境退化;成员国的环境政策必须考虑发展中国家利益;环境保护措施必须在其最合适的水平上执行，要考虑污染类型、应保护的地理范围;国家环境计划应与其共同的长远思想基础进行协调，国家政策要与共同体的政策相一致，而不是割裂开来。

　　(三)欧盟条约对成员国环境标准的规定

　　成员国可在遵守法定标准得到补助或不适用法定标准之间进行选择。如果成员国认为执行该措施的费用过高，部长会议可以临时批准不适用已经规定的标准或者遵守法定标准而得到财政补助。该条约规定建立“后进带动资金”，该基金是为了帮助经济相对落后国家分担因适用新的更高标准而产生的费用;成员国既可以维持现有的国内标准，也可以适用更为严格的保护性标准。但保护性标准必须符合共同体条约，且应通知执委会，以加强委员会的监督权。为确保共同体措施的协调性，成员国可采取临时性的国内措施。共同体条约规定鉴于共同体不同地区情况的差异性，允许成员国必要时出于非经济的环境理由而采取临时措施;在成员国之间规定不同的环境标准。如对一些行业的垃圾处理、废物排放规定了最低标准。考虑到成员国经济发展水平不同，各自生态系统吸收能力也不同，欧共体采取了一种灵活的协调方式，将成员国划分为几类，对不同类型的成员国规定不同的生产工艺标准。 　　(四)欧盟的多层治理模式

　　欧盟的多层治理模式是兼有横向和纵向的双维度的治理模式。欧洲治理的决策权散布于以地域为界的不同层级之中，超国家行为体、国家政府、区域行为体及拥有执行权力的代理机构等都可以成为决策主体，直接参与决策。尽管各行为体的影响力、决策方式不同，但各行为体间不是分离的，而是功能上相互补充、职权上交叉重叠、行动上相互依赖、目标上协调一致的，从而形成一种新的集体决策模式，而且各行为体间的关系是非等级的，且彼此间不存在隶属关系。即多层治理强调权力非集中的、开放的运用。其典型逻辑是进行谈判和协商，谋求通过谈判和协商实现共同目标。

　　三、京津冀区域环境保护合作机制的设计维度

　　(一)京津冀区域环境保护合作机制的基本法律基础

　　我国是单一制国家，我们就需要发挥单一制的优势，由周家出面，在顶层制度上设计区域环境保护合作的法律制度。作为宏观层面的制度设计，首先应将区域环境保护合作没为地方政府的法定义务，同时应该涵盖以下三点。第一，区域环境保护合作机制的主要原则，可以参照共同体环境政策的主要原则，特别是在一地方区域进行活动不能造成另一地方区域的环境退化原则;共同但有区别的原则，考虑到不同区域经济发展状况不相等，在承担环境保护义务时义务承担的多少、方式也应有所差别;将一切环境政策措施的实施和生效作为环保政策的重点，注重环保法规的执行力;促进公众获得环境信息以及参与环境事务;要求在其他社会、经济部门融入环境保护和可持续发展内容等。第二，区域协调的总体规划与进度、区域协调发展基金的来源及其使用标准、专门的区域合作协调与促进机构的职责与任务等。第三，区域环保标准与地方环保标准的关系，可以借鉴欧盟条约对成员国环境标准的规定，地方政府可在遵守法定标准得到补助或不适用法定标准之间进行选择。

　　(二)京津冀区域环境保护合作的常设立法协调机构

　　京津冀区域环境保护合作机制基本法律如此宏观，因而基本法律缺乏可操作性与明确性，必须由地方立法权力机关结合本地区实际情况将其细化，转化成具有可操作性和执行性的法律规范。然而环境保护需要地方政府联合立法即区域行政立法。因此有必要设立京津冀区域环境保护合作的常设立法协调机构。此常设立法协调机构是由京津冀经济区域内各地方政府组成的区域行政立法委员会，其是地方政府的联合立法机构。环境法治的实现是立法者、执法者、司法者、民众之间相互制约，彼此合作的过程。任何参与方就环境保护的摩擦不利于问题的解决，因此，区域行政立法机构应搭建京津冀环境保护参与方的合作的平台，建立对话机制，使得京津冀区域行政立法是所有环境保护参与方商谈达成共识的体现。

　　区域行政立法是一种介于中央立法与地方行政立法之间的立法模式，它既克服了中央立法的泛泛性，又避免了地方立法的狭隘性，更有利于区域经济一体化的发展，是与区域经济发展相适应的新型的地方行政立法模式。由京津冀各地方人大选派一定比例的成员组成联合立法机构。用“授权立法”的方式授权其在区域范围内进行统一立法活动。京津冀区域环境保护合作的常设立法协调机构应设计能统筹解决京津冀区域环境问题的机制，涵盖补偿机制、对口支援机制和经济合作机制。生态环境保护区域合作不应停留在生态环境层面的合作，还应体现在经济领域全方位的合作。补偿机制是区域合作的基础，经济合作是区域合作的根本出路，帮扶机制是重要支撑，同时设立京津冀环境保护合作基金。补偿机制核心就是生态补偿，应包括公益林补偿、水资源补偿和生物多样性补偿，其中水资源补偿又包括水资源申请的经济补偿、水源地涵养与保护补偿及水环境污染治理补偿。

　　(三)京津冀区域环境保护合作的常设行政机构

　　法律贵在执行，要贯彻落实京津冀区域环境保护合作机制的基本法律和京津冀地方政府的联合立法，就必须设立相应的行政执法机构。因为京津冀地方政府环境合作在组织建立方面不完善，应加强中央政府的协调与促进作用，加快建立京津冀区域环境保护合作的常设行政机构。此机构要打破京津冀行政区划的藩篱，是建立在中央政府协调下的跨行政区的合作管理组织协调机构(如图-1)。该机构负责使用京津冀环境保护合作基金，管理中央政府对区域内下拨的生态补偿资金。

　　此外，还可通过严格的环境联合执法来促进跨行政区的环境合作，因环境执法不力，从而导致地方政府没动力执行现有法律，更没动力进行环境合作;同时保障跨行政区环境合作中的公众参与制度。环境权是集体人权，环境保护与监督需要公众参与，公众参与不仅可促进地方政府环境合作的达成，也可对其进行有效监督。

　　京津冀区域经济一体化动态发展中目前凸显区域环境保护一体化，我们应以此作为京津冀区域经济一体化进程中京津冀区域深度合作的突破口和试验田，同时借鉴欧盟环境保护与协调机制的有益经验，大胆进行国家及地方层面的制度创新，建立京津冀区域环境保护方面的联合立法和执法机制，强力推动京津冀区域环境保护方面的一体化，进而推动京津冀区域经济一体化的深度发展。

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