监督过失理论新改革政策要点

 　　公共管理面向很多方面，对于现在政治管理和监督管理上也是有很好的发展战略模式的，文章主要对监督过失理论与对策研究的介绍等等。本文选自：《公共管理学报》,《公共管理学报》核心期刊论文发表，的办刊原则是"求道无篱,兼容并包:海纳百川,经世致用"。学术之本在于创新,学术之基在于致用。创新要求独立思考、大胆探索,摒弃门户之见,允许各种不同观点的交流与碰撞;致用要求深入观察、严谨务实,对现实中国的政治、经济、社会与文化的背景有深刻的理解。

　　摘要：各种恶性事故频繁发生，给国家和人民带来了巨大损失。究其原因，有相当一部分事故是监督过失造成的。因此，很有必要探讨一下监督过失犯罪的对策问题。笔者认为，预防监督过失犯罪，需要综合治理，这也是一项系统工程。

　　关键词：监督过失,过失理论,政治管理,政治措施,公共管理论文

　　一、监督过失理论的产生与发展

　　要研究监督过失理论，不能不回顾一下过失理论的发展情况。总体上看，过失理论的发展经历了旧过失论、新过失论和新新过失论的几个阶段。旧过失论即是传统的过失论。它采取结果预见义务说。认为过失就是因为不注意而没有预见结果的发生。新过失论采取结果避免义务说。它指责旧过失论的处罚面过于宽泛，几乎是结果责任。例如，汽车驾驶员对于交通事故的发生几乎总是能够预见其可能性的，但我们并不能因此而追究正常驾驶的驾驶员的刑事责任。只要采取了避免结果发生的措施，即使发生了事故，也不应追究行为人的刑事责任。新过失论是为了保护科技的进步和人类的发展和福祉，而在一定程度上限制过失犯罪的处罚范围。新新过失论又称危惧感说或不安感说。此说认为，作为认定注意义务前提的预见可能性，不一定需要具体的预见，对危险的发生只要有模糊的不安感、危惧感就够了。那么，监督过失论属于何种过失理论呢?有两种观点：一种观点认为，监督过失论本质上是新新过失论的一种;另一种观点认为，监督过失归责的法理是新过失论。本文赞同第二种观点。监督过失通常是指在安全生产领域发生事故时，处于监督者地位的行为人没有履行监督职责时而应承担刑事责任的一种过失。

　　监督过失理论最早产生于日本。二十世纪中后期以后，日本经济快速发展，但各种事故也呈高发态势。为了控制事故的泛滥，在刑法中便产生了监督过失理论，不仅要追究直接行为人的过失责任，而且要追究处于监督者地位的行为人的间接的过失责任。这是两种过失的竞合，因而存在刑事责任的分担问题。只有在监督者与被监督者之间合理地分配刑事责任，才能实现处罚的公正。所以，监督过失理论是一种非常有用的、符合客观事实的理论。该理论产生之后，便迅速发展起来。现在，我国对监督过失的研究也已具备相当规模了。

　　二、监督过失的概念和构成要件

　　(一)监督过失的概念

　　虽然，监督过失理论已有多年的发展，但如何给监督过失下个准确的定义，并不是很容易的事。首先，如何界定监督过失和管理过失。中外许多刑法学者将监督过失分为广义的监督过失和狭义的监督过失，并认为广义的监督过失包括狭义的监督过失和管理过失。有的学者指出：广义上处于监督地位的人的过失都可以称为监督过失。但是，在学说当中，通常将其区分为监督过失和管理过失两种。所谓监督过失，是指处于让直接行为人不要犯过失的监督地位的人，违反该注意义务的过失。所谓管理过失，是指管理者对人、财、物等管理不善而构成的过失。本人认为，监督与管理在一定意义上是相通的，管理就是监督，监督也意味着管理，无论是管理过失还是监督过失，在发生严重事故的情况下，二者对于结果的发生都具有原因力，所以，都应被追究刑事责任。因此，没有必要区分监督过失和管理过失，尽管二者有区别。应该以监督过失统称之。

　　其次，如何处理监督过失与领导责任的关系。领导关系包含管理监督关系，领导的含义之一就是监督，而监督不一定属于领导。在追究严重事故的刑事责任时，有时要牵涉到分管一定工作的领导，即“直接负责的主管人员”。为了处罚的公正性，在追究领导责任时，要注意查清某领导是否有实质的监督管理义务，不能无限制地涉及每一个领导，也不能追究到各个层次。因为，在一定层次的主管领导尽了管理监督义务时，就不应被追究过失责任。我国《刑法》第135条规定了重大劳动安全事故罪，该罪的主体是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。其中直接负责的主管人员就是管理监督人员，这说明我国刑法中有监督过失的规定，只不过没有使用监督过失的概念而已。

　　再次，如何处理监督过失与信赖原则的关系。所谓信赖原则，是指在合理信赖被害人或者第三者将采取适当行为时，如果由于被害人或第三者采取不适当的行为而造成了侵害结果，行为人也对此不承担刑事责任。信赖原则限制了过失犯的成立范围，而监督过失又扩大了过失犯的处罚范围。二者表面上看似乎是矛盾关系。其实不然。二者事实上是辩证统一、相辅相成的关系。无论是信赖原则，还是监督过失理论，对于处理过失犯罪都是必要的。关键是要根据具体情况，客观公正地处理。有的学者指出：概括言之，监督人的信赖合理，不负过失责任;否则，应负监督过失责任。这种分析是科学的，笔者赞同。

　　根据以上分析，笔者认为可以给监督过失下个定义：监督过失是指处于监督管理地位的行为人不履行或错误履行监督管理职责，致使被监督人由于过失而造成严重危害结果的一种主观心理态度。

　　(二)监督过失犯罪的构成要件

　　按照我国的刑法理论，犯罪构成包括客体、客观方面、主体和主观方面四大要件。监督过失犯罪也不例外。监督过失犯罪的客体没有特殊之处，无探讨之必要。因此，本文只研究其他三大要件。

　　1.监督过失犯罪的客观方面。(1)实行行为。无行为则无犯罪，故意犯和过失犯概莫能外。过失犯罪也存在实行行为，只是没有故意犯罪的明显。它是以注意义务的存在为前提的。监督过失犯罪的实行行为应是监督者因未履行监督职责或错误履行监督职责而产生的客观行为。这种实行行为多数情况下是不作为，少数情况下是作为。监督过失犯罪实行行为的起点是监督者不履行注意义务的时点，终点是危害结果发生之时。这个过程可能很长，也可能很短。(2)危害结果。监督过失犯罪危害结果的发生需要监督者的过失和被监督者的过失的共同作用。监督过失犯罪大多发生于生产、作业领域，一般是各种严重事故。这些事故往往造成大量人员伤亡或财产损失的严重后果，所以，必须严加防范。(3)因果关系。监督过失行为与严重后果的发生之间是间接因果关系。危害结果不是由监督者的过失直接导致，而是通过被监督者(直接行为人)的过失行为而发生。所以，监督过失的原因力是间接性的。如果没有被监督者的过失行为，监督过失行为本身不能导致危害结果的发生。

　　2.监督过失犯罪的主体。无主体也无犯罪，任何犯罪都有主体。监督过失犯罪的主体是监督者。这里的监督者是广义的，包括管理者和狭义的监督者。在整个管理体制中，往往分为若干层次。每一层次的管理监督者都有一定的职责，可能每个层次都有过失，也可能只有某些层次的管理监督者才有过失。在追究事故的责任时，应当从实际出发，实事求是，客观判断哪一个监督者有过失。在我国，单位的领导实行分管制普遍存在。除正职掌管全面工作外，副职一般都分管一定的部门。所以，监督者只能限于直接负责的主管人员。没有管理监督过失的领导不应承担刑事责任。只要该领导在自己的职责范围内尽心尽力，恪尽职守，无过错，那么，就当然不被追究刑事责任。如果因为用人不当而导致事故发生，则应承担一定的责任。

　　3.监督过失犯罪的主观方面。监督者的监督过失包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。监督者的注意义务包括结果预见义务和结果避免义务，但主要是结果避免义务。其注意义务的内容是预防或制止被监督者的过失行为。监督者应该注意、能够注意，而没有注意，致使被监督者产生了直接的过失行为，最终导致严重危害后果的发生。

　　三、预防监督过失犯罪的对策

　　首要的一点是预防与严惩相结合。一方面，强化预防，各种防范措施必须到位，不能有丝毫的麻痹大意。各种安全生产法律法规必须贯彻落实，切实执行，各项生产、作业规章制度必须严格遵守，不能有半点马虎。另一方面，对监督过失行为严惩不贷。对处于监督地位的领导者、管理者、监督者的过失行为要严厉惩处，不能姑息迁就，放纵不管。要使监督过失的行为人受到实际追究。触犯刑法的要依法追究刑事责任。没有达到犯罪程度的也要追究其他责任。

　　具体而言，笔者认为治理监督过失犯罪的对策可有以下数种：

　　1.加强思想教育，提高认识。努力使处于监督地位的行为人清醒地认识自己的职责和义务，从而，自觉地、积极地同过失行为作斗争，最大程度地避免事故的发生。

　　2.进一步完善安全生产法律法规，做到有法可依。目前，虽然已经有了一批安全生产法律法规，但还不完备，需要进一步完善。

　　3.实行管理监督者定期巡查危险源制度。把事故隐患消灭在萌芽状态。从根本上控制减少事故的发生。

　　4.在管理监督者故意实施导致事故发生的行为时，应严格追究其故意犯罪的刑事责任，如以放火罪、爆炸罪、故意杀人罪、故意伤害罪等定罪处理。

　　5.对因用人不善而导致安全生产事故的，要追究领导者的责任。这也属于监督过失。这种过失距事故的发生在原因力上较远，不易被查处，需要仔细操作。

　　6.在刑法中增设“监督过失罪”。该罪的主体应限制为非国家机关工作人员。如果是国家机关工作人员因过失而导致严重事故发生的，可直接以玩忽职守罪追究刑事责任。

　　7.分清事故责任，合理界定监督过失行为人的责任，使其承担应当承担的那一部分刑事责任，做到公正处理，不枉不纵。

　　8.赋予一线作业工人对安全生产条件不善的情况进行批评、检举、控告的权利。赋予他们对监督过失行为的监督权和控告权。这样，可以使监督过失行为人及时认识到自己的失误，并积极加以改正。

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