地方财政预算新改革建设要点

 　　文章是一篇税收类论文，主要讲述了地方财政预算执行信息系统的研究和新管理运用方式等等。本文选自：《财税前沿》,《财税前沿》该刊着重反映财税领域的前沿动态，报道全球财税形势分析、财务管理、纳税筹划等方面的情况，强调财税政策的前瞻性、追求报道的权威性。

　　摘要：建立预算执行信息系统应遵循全面、准确、便捷原则,即预算执行信息系统应包括预算内外资金、基金等所有财政性资金的收支情况,以及总会计中的总账、分类账的所有信息;预算执行信息必须最真实地反映预算执行的情况;信息系统应便于数据的选取、查询,同时信息在系统内部不同部门、处室之间的传递,以及信息由下往上汇总时,必须在规定的时间内完成,以保证执行信息的时效性。系统框架包括原始数据库、分析系统、预警系统和决策系统,各系统具备查询、调整、扩张等功能。

　　关键词：地方财政,财政预算,财政管理,税收管理,税收论文

　　一、目前预算执行信息的局限性

　　预算执行信息是财政及有关部门在执行部门预算过程中,预算收支完成情况及其存在主要困难和问题等方面的综合反映,主要包括预算收入信息、预算支出信息和预算平衡信息三部分,其来源途径有人民银行国库、财政国库、国税、地税和海关等部门。由于目前还未建立相关的数据库,预算执行信息比较分散、零乱,还存在许多不足之处,表现在以下几个方面:

　　(一)片面性:即信息来源渠道比较单一,无法通过不同渠道获取数据并相互印证。比如收入数据主要来源于人民银行国库,收入数据很少反映国税、地税部门收入的组织情况,而且不包括海关组织的收入。

　　(二)失真性:预算执行中存在虚收、虚支现象。比如为了做大收入规模,把预算外收入列入一般预算收入中的其他收入项目,从而虚增一般预算收入的总量;又比如对于预算单位的年终结余,在总会计上按“权责发生制”的办法列支,而实际上这部分财政资金仍留在国库,并未支出。另外,由于目前国库集中支付改革试点还未全面铺开,大部分支出仍未直接支付到产品供应商或服务提供者,因此大部分支出数据并未完全真实地反映实际支出的情况。

　　(三)滞后性:即信息对预算执行反映不及时。比如对税务部门的有关数据无法及时掌握。税务部门每个月都会向财政部门提供收入完成情况的通报材料,但材料往往在财政部门写完分析材料后才寄到,因此写分析时只能参考上月的通报材料。然而,影响收入变动的因素是经常变化的,在对收入变动进行原因分析时,如果以上月的影响因素来解释本月的变动,往往并不准确。目前,财政和国税、地税、海关等部门的信息系统尚未联网,财政部门在分析收入组织情况时,无法实时了解这些部门的收入组织情况,这对提高分析质量极为不利。

　　(四)低效性:即预算执行信息的利用率不高。一方面,财政部门自行开发设计的数据汇总系统不够完善,因此反映的信息有限,而且由于信息比较粗糙,使用起来不方便;另一方面,预算执行信息属于机密信息,不便对外提供,因此无法与其他部门实现资源共享。

　　二、建立预算执行信息系统的必要性

　　首先,建立预算执行信息系统是经济发展进程的需要。经济发展催生了信息时代,信息化反过来又加快经济的发展。在信息社会中,各行各业对信息的要求越来越高,需求量也越来越大。预算执行信息从某种角度讲是经济运行的“晴雨表”,作为一种重要的经济信息,是政府决策的重要参考依据。因此,随着经济发展对信息要求的提高,必然要求预算执行信息系统化。

　　其次,建立预算执行信息系统是提高政府宏观调控水平的需要。预算执行分析材料是各级政府直接了解财政运行情况的基本素材,建立预算执行信息系统,使预算执行分析深入、准确,能提出有针对性的意见或建议,从而领导能够准确及时了解财政运行情况,对宏观经济运行有一个准确的判断,进而针对宏观经济运行情况制定出正确的经济政策。从这个意义上讲,建立预算执行信息系统是保持经济健康、持续发展的需要,是评价纠正经济活动的需要。

　　再次,财政改革对预算执行信息提出了更高的要求。部门预算和财政国库改革是当前财政部门推行的两项重要改革,这两项改革都与预算执行信息密切相关。一方面,建立预算执行信息系统有利于信息准确、及时反馈,预算编制和实际执行的差异及其原因可以得到更好的反映,这有助于改进预算编制方法,提高部门预算编制的水平;另一方面,随着财政国库管理制度改革的推进,财政性资金逐步集中在国库,库款规模将明显增大,国库现金管理显得日益重要。做好这项工作不仅要确定库款余额的合理规模,还要做到库款的保值增值。而这些都建立在对预算执行信息准确把握这一基础上。

　　最后,建立预算执行信息系统是提高预算执行分析水平的需要。预算执行信息完整、及时与否直接影响预算执行分析的质量,提高预算执行分析水平的途径之一就是建立预算执行信息系统。建立预算执行信息系统便于数据的选取、汇总和分析。预算执行信息系统对原始数据进行了加工处理,使有关指标更直接,意义更明确,减少预算执行分析工作的盲目性。同时预算执行信息系统化有利于发现预算执行存在的问题,及时研究并提出解决办法,也有利于跟踪观测问题的解决情况。

　　三、如何建立财政预算执行信息系统

　　(一)建立预算执行信息的数据系统。

　　1.开发预算执行信息平台。目前财政部门开发设计的数据汇总系统比较简单,产生的数据比较分散,不具有查询和分析等功能。下一步可以考虑在此基础上开发预算执行信息平台,该信息平台包括所需的功能窗口,每个窗口即是一个子平台。其中,一个子平台与指标管理系统衔接,以便指标查询及利用指标控制预算执行。一个子平台与分析软件衔接,可直接导入数据进行统计分析。

　　2.完善有关的统计表。统计表格是信息的载体,是提供信息的主要形式,表格完整与否直接影响统计信息的质量。目前反映预算执行情况的表格还有一些不尽完善的地方:一是现有表格还存在不足之处。如:“全省财政收入、支出完成情况表”中上划中央收入合计栏由增值税75%、消费税、上划中央所得税构成,上划中央所得税包括企业所得税和个人所得税,目前统计表中该项采用“净上划”的概念,即以地方分享所得税部分扣减中央下划企业所得税和利息税,这种处理方式的好处是该栏比较准确地反映地方上划中央所得税的规模,计算总收入时,与以前的口径比较接近,不足之处是中央下划企业所得税要用估算的办法,随着时间的推移,准确性进一步减弱,而且由于其他省市并非采用“净上划”概念,以上述方式得到的总收入不便于与其他省市比较。二是表格还不齐全。应增加税收收入情况表,体现各项税收收入分地区、分税种、分税源的完成情况,同时,增加海关代征税收收入情况表,反映进出口税收完成情况。

　　3.把预算外收支纳入数据库。预算外收入也是财政性资金,随着管理办法的逐步规范,预算外资金将逐步纳入预算管理,所以目前的预算外收支在以后将是预算执行信息的一个重要组成部分。把预算外收支纳入预算执行信息库,有助于对财政性资金的通盘考虑和整体把握,有助于综合预算的编制,也可为以后统一预算内外资金奠定基础。

　　4.加快财、税、库联网。长期以来,福建省财政与人行国库之间,没有专门的网络连线,数据、资料全部采用手工传递,效率低、工作量大,传递不够及时,有时还会出现差错。随着财政工作要求的提高和信息化管理手段的发展,现有手工传递方式已经无法满足工作的需要,财、税、库联网已经迫在眉睫。根据工作需要,省财政与人行国库拟开发配套的软件系统,并通过网络通信专线方式进行联网。联网传送的数据主要包括:实时传送全省财政收入、省本级支出数据;传送财政收支的日报、旬报、月报、季报和年报数据;传送收支单据。系统具有查询功能,厅主要领导可以查询国库存款余额,厅分管领导可以查询各专户余额,不同处室领导和经办人员可以查询相应权限内的内容。财政与人行国库联网架起了两者之间的信息桥梁,防止单据重复输入,减少了误差,提高了工作质量和效率。下一步,在做好财政与人行国库联网的基础上,应逐步推进财政与税务的联网工作。

　　(二)建立预算执行信息的分析系统。

　　1.整理、加工财政信息。从原始数据库获取的数据往往较为简单,不一定能满足研究的要求,对这些数据进行加工整理有助于提高分析的准确性。财政信息的整理与加工包括几个方面,一是对数据进行同口径调整。近几年财政体制变动较大,收支口径经常发生变化,为了使数据具有可比性,需要按照一定的原则对数据进行同口径调整。二是指标细化。按行业、经济性质等,对主要的收支项目进一步细化,分析不同收入来源的完成情况,以及支出的具体去向,以便掌握收支变动的原因。三是对有关数据进行汇总。按照功能或经济性质对收支项目进行归并,把功能或性质相近的收支合并成若干大类,以便分析财政总收支变动的主要影响因素。

　　2.采用多种分析方法。系统可以采用的分析方法主要有对比分析法、结构分析法、增量分析法、因素分析法、平衡分析法、预测分析法等。对比分析法也即比较分析,包括横向比较和纵向比较,横向比较有省内、国内和国际比较,纵向比较包括与历史数据比较和与未来数据比较;结构分析即研究财政收支项目的构成情况以及主要的比例关系,分析不同级次收入的比例,分析不同地区收入的比重,以及分析税性和非税性收入比例关系等;增量分析是探讨主要指标的增长情况以及增长的主要贡献因素,增量分析可以用绝对数和相对数反映;因素分析法是通过分析财政收支变动的影响因素,从中找出主要的影响因素,也可借助于因子分析法,将多个影响因素浓缩成较少的因素,使信息更加集中;平衡分析法是通过收入和支出比较,研究财政平衡状况,包括静态平衡比较和动态平衡比较两种,静态平衡是某个时点的平衡而动态平衡是某一时段的平衡,平衡分析的关键是研究不平衡的原因,通过克服不平衡因素实现平衡;预测分析法即通过历史数据建立数学模型,再通过模型对财政发展趋势进行预测。

　　3.构建预算执行分析的子系统。这些子系统应具有专题统计分析功能并具有可扩充性。主要有:(1)收入分析子系统。该系统主要用于收入完成情况及变动原因的分析,并对其发展趋势进行预测;(2)支出分析子系统。该系统重点分析农业、教育、科学等法定支出以及社会保障支出等重点支出的完成情况及变动原因,并对支出变动进行预测;(3)财政赤字分析子系统。专门用于分析赤字规模及其形成原因等;(4)债务分析子系统。分析债务来源和构成,计算债务风险指标并分析债务风险;(5)成本一效益分析子系统。利用成本一效益分析方法对政府主要投资项目进行评价;(6)其他财政专题统计分析子系统。这些子系统应具备时间序列分析和单项指标定量分析的功能。

　　4.分析宏观经济政策对预算收支的影响。调控宏观经济的主要手段有财政政策和货币政策,宏观经济政策的调整会直接或间接影响财政收支。如果经济过热,国家实施紧缩性财政政策,提高税率并控制支出,则财政收入规模会相应增加而支出规模相应下降;如果经济萧条,国家为刺激经济,实施扩张性财政政策,降低税率并增加财政支出,则财政收入规模相应减少而支出规模相应增加;政府也可通过公开市场操作来控制市场的货币供应量,影响市场利率进而影响投资的规模,这对财政收支也会产生相应的影响;在市场经济条件下,发债规模的大小与居民持有资金规模成反方向变动,政府增加债务发行,则民间投资资金来源减少,反之则民间投资规模有可能扩大,即债务发行可能产生“挤出效应”,这对财政收支结构会产生一定影响;政府宏观调控的另一手段是货币政策,中央银行通过利率、再贴现率、汇率等政策,调节市场的货币供应量,这些因素变动会直接影响投资、消费和出口,进而影响财政收支。

　　5.分析国民经济主要指标完成情况对财政预算收支的影响。国民经济主要指标有:国内生产总值、工业总产值、进出口总额、固定资产投资额、居民消费价格指数等。通过研究这些指标与主要财政指标之间的数量关系,揭示指标之间的相关性以及这些指标变动对财政收支变动的影响程度。

　　6.分析部门之间、地区之间主要预算收支项目的完成情况。一是分析各部门组织收入情况。分析财政、国税、地税等收入组织部门的完成情况以及各部门收入对总体收入的影响;二是分析地区之间收入的均衡性。通过各地收支增长率比较、与均值比较、各地收支增长率标准差分析等方法,研究各地财政发展的均衡性。

《地方财政预算新改革建设要点》

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