社会养老服务在新型城镇化建设的问题

 　　随着国家对建立养老服务体系的重视，社会养老服务得到了较快发展，新型城镇化的发展在提供机遇的同时也让社会养老服务面临非均等化问题。本文主要研究社会养老服务在新型城镇化建设的问题。

　　《中国社会科学评价》对中国哲学社会科学各学科领域及现有学术评价体系的发展现状、存在问题、前景趋势等进行评述、评论、评价，致力于当代中国学术权威话语体系创建，推动中国学术走向世界。热切期盼各高校、研究机构、评价机构的专家学者积极惠赐稿件，共襄盛举。

　　“十二五”期间，我国将基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系，“优先发展社会养老服务”也被写入“十二五”规划建议。在“十三五”规划中，进一步明确提出要逐步实现基本公共服务均等化，确保每个公民都能享受到国家提供的基本公共服务。养老服务均等化是基本公共服务的一项重要内容，对于促进我国经济发展和社会稳定具有重要作用。

　　1新型城镇化建设进程中社会养老服务存在的问题

　　1992年改革开放后中国正式开始实行城镇化体制改革，新型城镇化是实现现代化建设的必然要求，是破除城乡二元结构的根本出路。它的本质是人的城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。实现公共服务均等化是实现新型城镇化进程中社会养老服务均等化的基本保障，同时也是新型城镇化的关键。2011年，民政部指出“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系”，我国社会养老服务体系已初步形成并取得阶段性成果，但在发展过程中仍然存在一些问题。

　　1.1养老服务的城乡不均等化

　　虽然我国经济体制的改革与转型促进了国民经济以较高的速度保持增长，居民收入不断增加，生活水平不断提高，但在发展过程中城乡分割现象依然存在，不仅表现在居民收入差距总体上呈现扩大的趋势，还表现在经济增长的成果、福利改善程度在城乡之间的分布也非常不平衡。农村的基本公共服务资源配置得不到有效保障，空巢老人、孤寡老人等一系列现象在农村尤为突出。社会养老服务在城乡之间存在着严重不平衡，城乡养老服务不均等化问题尤为突出。

　　1.2养老服务的地区不均等化

　　中国经济体制改革的渐进性，决定了地区间经济发展的非均衡性，这在很大程度上导致了不同地区政府财政能力差距较大，东部地区的财政能力明显高于西部地区，一定程度上导致地区间的社会养老服务不均等化。根据国家统计局的数据显示，甘肃省2014年的生产总值低于北京市2005年的生产总值，东部地区的近五年生产总值明显高于西部(见图1)。这无疑加大了西部地区的养老压力，导致东西部地区之间社会保障水平存在较大的差距。根据2016年各地城乡居民最低生活保障标准，兰州、西宁等西部地区低保标准不到500元，在经济条件比较好的东部地区，比如北京、上海、苏州等，现在低保标准已经超过800元，造成严重的东西部地区养老服务非均等化，形成了西部农村健康与贫困的循环链，即生病—医疗费用增加一生活费用减少一生活困难一贫困一营养不良一再生病一更加贫困，使得东西部地区养老服务建设的差距不断扩大。

　　1.3养老机构建设不健全

　　我国的专业养老机构普遍以收住有基本生活自理能力的老人为主，大多数完全丧失生活自理能力的老人无法得到专业机构的养老服务。机构养老在供求上也存在着“错位”，除了社会认定的农村“五保户”和军烈属等扶助对象以外，绝大多数老年人都是自费。“公办的养老机构住不进去，民办的养老机构价格高”是社会中一个普遍的现象。一般养老机构的食宿费、基本护理费等费用都高于当地平均工资收入。不少养老机构按照不同护理档次进行收费，如果老人完全失去生活自理能力，还需要支付额外的护理费用，农村的贫困老人无法入住专业养老机构。

　　2新型城镇化建设进程中社会养老服务非均等化的原因

　　新型城镇化建设进程中社会养老服务非均等化是社会主义经济体制建设过程中的一个必然现象。最根本的原因是经济的发展不均衡，城乡分割的二元经济结构使得公共服务偏向城市型的非均衡供给，造成养老服务的城乡差异化。主观上，传统的家庭养老观念根深蒂固，特别是在偏远的农村地区尤为严重，造成社会、政府、家庭不能准确的衔接，政府不能发挥在养老服务中的主导作用。

　　2.1城乡二元制差异造成的身份差异

　　城乡二元制经济发展结构，以户籍制度为基础的城乡壁垒的发展结构，其实质是将城市和农村分成了两个不同层次的社会单元，城市居民和农村居民在收入和生活水平上存在较大的差异。根据《中国统计年鉴2014》显示，2013年的城市居民的收入是农村居民收入的两到三倍，收入之间的差距使得社会提供的基本公共产品更多面向城市居民。国家每年为城镇居民提供了各类社会保障制度，而农村的养老服务的保障却很少，农村贫困群体更是难以获得基本的公共服务，导致贫富差距扩大、地区发展不平衡、文化素质差距的扩大等问题，城乡发展不均衡成为影响和制约中国国民经济及现代化发展的障碍，直接影响到农村的可持续发展，进一步加大了城乡发展差距。

　　2.2老龄化进程加快，养老观念落后

　　中国传统思想观念的影响，“养儿防老”的观念依然根深蒂固，现行的养老模式依然是居家养老占据主导地位，社会、政府、家庭三者的关系得不到较好的协调。一方面，由于1980年政府独生子女政策提倡以及计划生育政策的实行，60岁以上老年人口占全国总人口比重在不断上升，我国逐步迈入老龄化社会。另一方面，随着我国城镇化和工业化的发展，传统家庭养老模式已经不能适应我国当前经济社会发展形势。大多数成年子女与长辈之间通常是异地生活，时间、距离、精力等因素的限制，以传统家庭照顾模式为主的方式面临着严峻挑战(见图2)。

　　3新型城镇化建设进程中养老服务均等化的建议

　　根据全国老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，从2001年到2010年，中国人口老龄化发展趋势将经历快速老龄化、加速老龄化和稳定的重度老龄化三个阶段，21世纪的中国将进入一个不可逆转的老龄社会。解决社会养老服务中存在的非均等化问题更是迫在眉睫，这关系到国计民生，关系到改革发展稳定的大局。

　　3.1创新政府购买养老服务工作

　　打破二元制经济体制，创新政府购买养老服务工作方式，缩小社会养老服务的城乡发展差距。养老服务属于带有一定公益性准公共产品，政府在社会养老服务体系构建中负有无可替代的责任，政府的主导作用是不容忽视的。通过政府购买养老服务，能够最大化利用有限资源、缩小城乡间的养老服务水平的差距。在强化政府主导的基础上，要根据所在地区的现实情况完善政府购买养老服务的支出结构，并逐步提高政府购买养老服务的经费支出比重。政府在养老服务的工作中依然占据主导地位，承担保证养老服务质量的责任，没有改变养老服务供给的本质。政府应该针对养老服务工作建立一套相应的监督与绩效考评制度;发挥公众的监督的作用，使政府养老服务工作更加透明，让百姓放心;建立绩效考评制度，将相关的工作人员的工作绩效与年终评估联系起来，切实做好养老服务工作;引入服务承接主体的充分竞争机制，改变传统的固定承接养老服务主体的模式，满足养老服务需求者的日益增长的多元化、多层次的需求。

　　3.2推行医养结合的养老模式

　　2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，推动医养结合模式的发展。“医养结合”养老模式是在以新的视角审视养老服务内容之间的关系之后，将老年人健康与医疗服务放在更加重要的位置，以区别传统的单纯为老年人提供基本生活需求的养老服务。由卫生、民政、老龄办等部门成立专家委员会，针对有服务需求的老年人实施健康状况评估，根据评估结果紧密结合本地实际情况，确定“医养结合”型服务内容、养老机构以及发展模式，同时将“医养结合”养老模式纳入经济社会建设发展总体规划当中。同时，应进一步完善和落实各项优惠政策，把参加城乡居民医疗保险和城镇职工医疗保险的人员纳入到保险范畴，在“医养结合”型养老机构接受照护的参保老年人的医疗费、护理费纳入医疗保险报销范围，并逐步实现城乡统筹。建立“医养结合”养老模式，有助于减轻家庭在养老方面的经济负担，解决因经济困难看病难的问题。

　　3.3形成主体多元化和多渠道投入的发展机制

　　政府在社会养老服务中占有主导地位，但随着社会的发展，养老责任要从由政府单独负责逐渐转变为政府和第三部门共同负责。政府要通过建立保障体系和引导养老产业发展，积极协调政府各部门，建立社会养老服务事业保障机制，实现服务承接主体的充分竞争机制，加大对公办养老机构基础性投入，逐步改善养老服务机构基础设施条件。资金短缺与老年人服务多样化需求之间的矛盾一直存在我国养老服务体系建设过程中，只靠政府带有福利性质的投入这种单一模式已无法满足日益增加的养老服务需求。需要通过采取社会集资、慈善募捐等多途径、多渠道解决社会养老资金不足的问题。政府要积极引入社会力量参与建设养老服务机构、提供养老服务，加大对这方面的支持力度，充分发挥第三部门等其他社会组织的力量，不断提高我国社会养老服务水平和质量。

　　3.4完善养老服务的法律法规

　　我国唯一的一部系统规范老年人权益的法律是《老年人权益保障法》，相对于许多发达国家较为完善的老年福利体系，我国的养老服务体系是较为落后的，相应的法律法规也有很多空白，建立相关的法律法规与政策是社会养老服务有效开展的基本保障。养老服务是一项社会服务，虽然占据主要地位的依然是居家养老模式，但仅依靠道德的力量难以进行有效的约束，必须制定相应的法律，为社会养老服务的有效开展提供法律保障。在建立相关的法律法规时，应根据不同地区的发展情况及不同群体的不同需求进行细化。例如西部地区贫困老年人的保障、残疾老年人保障、奉行国家计划生育政策的困难老人的保障、居家养老和社区助老服务法律体系的具体内容进行制定，使老年人的权利更加具体化，法律更加具有操作性。随着我国新型城镇化建设进程加快，社会养老服务体系在政府主导下不断完善，但是区域间和城乡间的发展差距使社会养老服务非均等化的问题也越来越突出，出现社会养老保障发展滞后、养老形势严峻等问题。通过创新政府购买养老服务工作、医养结合的养老模式、转变承接主体和增加资金投入渠道、完善相关法律法规的发展机制能够有效的解决社会养老服务非均等化问题，为缩小城乡养老服务差距，促进新型养老服务均等化建设提供建议，只有保障社会养老服务的均等化，才能实现和谐社会的发展。

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《社会养老服务在新型城镇化建设的问题》

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