中国在发展新常态下体公共政策总体研究

　　总体公共政策 (General Public Policy, 简称GPP) 是一个政策体系的重心和指南, 会随着社会主要矛盾的变化而转变, 对总体公共政策加以系统研究, 有助于重大社会问题的预防和解决。文章回顾总体公共政策的概念思路, 并对中国总体公共政策的发展转变进行梳理, 认为中国在发展新常态下的总体公共政策正在从“以经济建设为中心”上升转型到“以经济建设为基础、社会经济动态平衡发展”。中共十九大报告指出中国特色社会主义进入新时代, 社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这与GPP研究结论高度一致。在贯彻落实中共十九大精神时, 对GPP转变的理解有助于抓住社会不公等核心问题, 以克服避重就轻等可能发生的倾向。

　　《公共管理与政策评论》为国家新闻总署批准并公开出版发行的一份探讨公共管理理论与实践重大问题的学术季刊，坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针，坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风，传播先进的科学文化知识，弘扬民族优秀科学文化，促进国际科学文化交流

　　总体公共政策在确定一个政策体系的优先目标及首选手段时具有主导作用 (陈社英, 2008) 。在评估和预测一个政策体系及其组成部分时, 若不首先了解总体公共政策, 则无法很好地理解其部门政策以及社会问题。中国发展过程中遇到的不平等加剧、公民职业保障削弱、社会事业投入不足等问题, 如果不从总体公共政策的高度去认识, 便很难进行切合实际的研究并制定出合适的应对之策。

　　一、总体公共政策是国家政策体系的重心和指南

　　公共政策是政府为了预防或者解决社会问题、满足社会需要所制定的应对措施的总称。公共政策规范和指导有关机构、团体和个人的行动, 是政府处理社会公共事务时的行为准则, 决定着各种管理活动的方向和目标。

　　总体公共政策是政策制定主体在一定历史阶段为实现一定目标或完成一定任务而制定的指导全局的总原则, 处于提纲挈领和总揽全局的指导地位。总体公共政策有多种表现形式, 通常体现在一个国家或地区政府首脑的施政纲领、执政党党纲或宪法中。总体公共政策统筹部门公共政策, 在一个公共政策体系中, 具体的部门政策之间的权重决定于总体公共政策 (陈社英, 2008) 。只有在总体公共政策的指导下, 经济政策、社会政策、政治军事以及其他各种部门政策才有可能得到更为正确的理解并保持正确的大方向。

　　总体公共政策不同于发展战略。任何国家都有它的总体公共政策, 但并非每一种总体公共政策都能带来有益的发展, 非发展甚至反发展的总体公共政策会时有存在, 如历史上反人类反发展的德国纳粹和日本军国主义。因此, “发展”未必是所有国家制定政策理所当然的目标, 唯有对“发展型国家”才可能探讨作为不同“发展战略”的总体公共政策。

　　对总体公共政策进行科学系统的研究, 将有助于总结历史经验、开展国际学术交流, 并从客观比较中找到一些共同规律。分析和界定各个国家可能或业已存在的各种不同类型的总体公共政策模式, 既可以摆脱意识形态领域的纠缠, 又能准确把握各国政府所关注的焦点问题与任务。围绕意识形态领域的争论极易引起对抗而且难有确定性的结论, 如西方学者以往所称的“国家社会主义” (state socialism) 模式, 不加区别地将许多“社会主义”国家归为一类, 但这种意识形态导向的归类方法无法确切地解释中国及其他社会主义国家的实际发展历程 (Chen, 2002) 。

　　总体公共政策研究提供了一种动态和比较的视野, 如果一国或地区重大社会问题持久存在得不到解决, 往往反映出政策本身存在问题, 及时调整将有助于国家重大社会问题的预防和解决, 中国总体公共政策的历史变迁特别清楚地表明了这一点。但作为一门科学的总体公共政策研究, 直到20世纪90年代才被首次提出 (Chen, 1996、1998) 。

　　二、经济国家体制下的总体公共政策选择

　　(一) 经济国家体制的建立

　　经济国家指的是一国政府运用各种政策工具, 以经济建设或者发展生产力为主要目标及优选手段的一种国家发展模式。“经济国家的政府结构、功能特点在于要对经济负首要责任, 以发展生产力为主要任务, 并直接管理和指导在整个经济体系中占举足轻重地位的国营和集体企业 (Chen, 2002) ”。经济国家的特征主要体现在以下三方面。

　　1. 结构/机构上, 在政府部门组成中, 经济部门占据了主导地位或压倒优势, 其预算 (包括扩大再生产) 之重是西方福利国家政府预算中闻所未闻的。

　　2. 功能/职能上, 政府担负发展经济的主要责任, 经济的推进主要靠政府组织而非民间私人的努力, 政府的首要任务就是发展经济, 这在各国政府中 (尤其对于福利国家政府来说) 是前所未见的。

　　3. 目标/意识上, 政府主要关注经济 (而非譬如军事, 除了必要的国防之外) , 而且重点是生产 (而不是分配, 除了必要的保障之外) , 主要目标是代表全民管理公有制经济, 承担经济建设而非提供社会福利。

　　中华人民共和国成立之前, 1945年毛泽东发表《论联合政府》, 文章中提出了中国共产党取得革命胜利之前活动的政治与经济纲领。归纳起来就是要建立新民主主义国家制度, 即建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导下的统一战线的民主联盟的国家制度。经济领域的目标则是建立由国家经营、私人经营和合作社经营三者组成的混合经济。从中华人民共和国成立到1952年, 中国经济基本从战争中恢复, 但党的指导思想却发生了重大的变化, 新民主主义经济的纲领变成了加快社会主义改造。1953年宣布的指导思想, 即“过渡时期总路线”, 是要建立以国有和集体所有两种公有制为唯一经济基础的集权的社会主义计划经济体制。公有制主导意味着从结构与功能两个方面来看, 国家或政府都成为一个与西方福利国家截然不同的“经济国家” (Chen, 2002) 。

　　(二) 总体公共政策错位

　　中国自1956年建成经济国家体制之后, 其总体公共政策却逐渐演变成“以阶级斗争为纲”。经济社会活动全都围绕政治运动展开, “政治挂帅”, 甚至“政治可以冲击一切”, 在很大程度上背离了经济国家本应以经济建设和生产力发展为重点的基本要求和历史使命 (陈社英, 2008) 。

　　这种错位存在于很多典型事例当中。例如, 始于1958年的“放权让利”改革, 这一改革也称之为行政性分权改革, 实际上是为了调动地方政府、经济单位、普通劳动者的积极性。但是, 由于1957年的“反右”运动, 同时对南斯拉夫“修正主义”逐步升级的批判, 使这一改革受到极大干扰, 对经济单位放权的企业自治、对劳动者放权的物质刺激等等, 都受到不同程度的指责。在中国, 导致改革失败的原因很容易归结于政治运动所带来的严重影响, 尤其是时有发生的路线错误。制定和坚持一定的“路线”, 这是中国公共政策及其政治历史中最基本又鲜明的特色。相比之下, 西方公共政策更多的是以随波逐流的“议程设置”为特征 (王绍光, 2006) 。党和国家的历程, 是以十数次残酷“路线斗争”为其里程碑或代价的。但是, 如果有总体公共政策科学研究的屏障, 就可能将意识形态与政治路线斗争同社会经济发展相对隔离, 减少政治运动对国家政策的影响。

　　自1957年之后, 全党全国各项工作的根本指导思想均以“阶级斗争为纲”, 并成为后来“无产阶级专政下继续革命”理论的核心内容。这些对阶级斗争夸大化绝对化的提法, 一度成为压倒一切的流行口号。认真科学地研究这些极为严重的教训, 对于保证民族国家发展不再脱离正确轨道具有重要意义。中共十一届三中全会最伟大的历史贡献, 就是在全面总结党和国家历史经验的基础上, 停止使用“以阶级斗争为纲”的口号, 把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来 (陈社英, 2009) 。这一拨乱反正, 使得中国的总体公共政策同中国的经济国家体制最终实现了统一。

　　(三) 以经济建设为中心的总体公共政策的建立

　　1978年召开的中共十一届三中全会放弃了以阶级斗争为纲的总体公共政策, 中国由此回归到“经济国家”的轨道, 政府工作重点转移到经济建设上来, 并通过改革开放实现了经济的高速发展。如果没有集中精力搞经济建设这一坚定的新总政策, 就不可能有改革开放的成就。因此, 研究中国近年飞速发展的起因时, 若只谈1978年以后改革开放的具体措施是本末倒置的, 而及时调整国家总体公共政策则是一个生死攸关的问题, 其影响会日积月累, 从长远看将主宰一个国家的命运。中共十一届三中全会的最伟大历史功绩, 是GPP转变, 即把全党全国的工作重心转移到经济建设上来 (陈社英, 2009) 。这一调整使得以经济建设为中心的总体公共政策正确地匹配了中国的经济国家体制, 从而释放了巨大的政策红利, 促进了经济的高速持续增长。

　　三、新常态下中国总体公共政策的制定

　　(一) 新常态下中国进入后经济国家时期

　　改革开放至今已有40年的历程, 随着下放企业自主权、利改税、股份制等改革不断深化, 政府经济管理部门逐步被关停并转, 而社会发展方面的需求不断增加。中国无论从政府结构、职能甚至指导思想上来说, 都基本上已经不再是一个经济国家。后经济国家指的就是这样一种转型后的结构功能类型;在公共政策制定上, 则是一国政府在基本达成经济建设的首要任务之后, 开始注重平衡经济建设与社会发展之间的关系, 重视效率与公平目标的共同实现 (陈社英、梁小楠, 2013) 。

　　经济高速增长引发了各种社会问题, 亟须政府或公共政策给出妥善的解决办法, 当前的重大社会问题尤其是社会不公及社会不稳定, 已成为新时期中国发展战略的重点。社会不公是社会不同群体之间的利益分配不均等、社会资源配置方式不合理所导致的, 即不同阶层在经济发展过程中无法公平地分享改革开放、社会经济发展所带来的成果。社会不公包括经济、政治、社会、文化等多领域中的不公平问题。这些问题不仅影响中国改革开放的进一步深化拓展, 还会催生各种社会不稳定因素, 甚至会造成社会动乱及削弱党和政府的合法性 (陈社英、蔡想, 2017) 。

　　(二) 后经济国家时期的社会主要矛盾变化

　　在改革开放之前, 由于中国人口众多, 经济发展水平较低, 加上“文革”时期的影响, 群众物质生活满足感较低, 这就使得中国的主要矛盾长期是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。经过40年的发展, 在总体公共政策重新匹配经济国家体制之后, 通过发展市场经济、改革开放等手段, 中国的经济实力得到快速提升, 物质文化生活水平已经有所提高, 人们开始对生态环境、教育医疗等公共服务提出更高的要求。2017年10月18日, 习近平在党的十九大报告中指出, 经过长期努力, 中国特色社会主义进入新时代, 中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾 (习近平, 2017) 。这一转化的确认具有划时代的重要意义, 可与中共十一届三中全会确立以经济建设为中心相比拟, 是进入更高历史阶段的否定之否定。

　　不平衡的发展体现在居民收入、城市与农村、东西部地区等的差异上, 人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面都提出了更高的要求, 而这种需要, 不能简单靠经济水平的提高得到满足。归纳起来, 这种不平衡主要体现在“经济建设”与“社会发展”之间。中国的经济总量与人均水平相比改革开放时期提高了一个档次, 而经济建设与社会发展是新时期中国发展的两翼, 二者不可或缺, 应平衡发展。不充分的发展体现在实体经济发展的质量和效益有待提高, 脱贫攻坚任务依然艰巨, 教育、医疗、养老等公共服务的供给不充分等。

　　(三) 以经济建设为基础的社会经济动态平衡发展GPP

　　随着中国经济社会飞速发展和政府职能的明显转变, 随着中国社会主要矛盾的变化, 当年的经济国家概念也已经演变为更高阶段的后经济国家模式, 总体公共政策也应随之转变。在经济发展进入新常态之后, 中国总体公共政策正面临从“以经济建设为中心”走向更高阶段的新转折。面对经济实力大幅度增长同时社会问题备受关注的新形势, 政府职能与政策的进一步转型仍是核心课题。

　　首先, 后经济国家时期的总体公共政策, 仍然需要重视经济建设。社会主要矛盾变化并不意味着社会经济发展历史阶段的完全改观, 党的十九大报告也重申:“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变, 我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。这里很重要的一点就是, 基本国情和地位 (即整个建设事业的基础) 不变时, 主要矛盾是可能发生变化的。这从政治决策上为确立以经济建设为基础的社会经济动态平衡发展的新GPP奠定了基础。

　　不充分的发展, 仍然需要经济建设提供财力支持, 这是解决不充分发展的基础和前提。不平衡的发展, 地区发展的不平衡, 收入差距的不平衡, 也需要在弱势地区重视经济发展, 这样才能首先缩小经济差距, 进而缩小收入差距。中国是一个有着近14亿人口的大国, 经济仍然是不能取代的重要基础。国家和政府必须努力对经济状况进行调控, 在坚持发展经济的基础上, 调整收入并进行合理的再分配, 推动社会问题的解决。中国公有制经济基础决定未来的总体公共政策仍要“以经济建设为基础”。

　　“以经济建设为基础”, 是在社会主要矛盾变化之后对中国总体公共政策制定的前提性基础性要求, 体现整个社会主义初级阶段中国公共政策制定的连续性。但是, “以经济建设为中心”, 聚焦的是解决“落后的社会生产”, 而且强调的是生产力而非生产关系;而“以经济建设为基础”, 同时也为聚焦解决“不充分不平衡发展”提供了必要的更大的政策空间, 在一定情况下甚至可能赋予中心的地位。必须看到, 中国的社会经济发展还远没有达到公共政策可以不重视经济发展的程度。基础设施与公共服务等的提供, 都需要以经济实力为后盾, 任何忽视经济建设的社会发展都是不可持续的。中国也应避免西方福利国家的致命弱点。福利国家的危机已经证明, 专注于提供福利的政策体制会导致经济效率的损失, 长远来看并不利于全社会总体福利水平持续稳定地提高。

　　其次, 后经济国家时期的总体公共政策, 需要尽快向社会经济动态平衡发展模式转变。如上文所述, 不平衡发展的主要方面就是社会发展与经济发展的不平衡, 包括生产关系的部分失调, 特别是社会不公及两极分化日益严重等等。随着改革进入到深水区及“中国特色社会主义道路”的延伸发展, 要解决当前迫切的社会问题, 需要推进经济与社会各领域的真正平衡发展, 彻底解决“经济国家”时期累积的社会问题并适应“后经济国家”的总体发展趋势, 消除或减小贫富差距对于社会公平发展所造成的负面影响。进入到“后经济国家”的新时代, 需要对重大的社会问题作出前所未有、切切实实的回答, 而不能避重就轻而忽视社会公平等核心问题。总体公共政策空间的中心将不再像过去那样固化僵化, 不能每时每刻总以经济增长为中心, 而应该在保持GDP高速增长的基础上, 追求经济与社会的真正平衡发展, 随着形势的发展灵活调整政策重心, 以更好更完善地配置社会经济资源, 满足人民日益增长的美好生活需要。

　　经济与社会的平衡发展, 是一种动态平衡。强调动态平衡, 要针对不同的地区及不同的历史时期需要提出不同的发展重点, 把符合国情做到切合当时当地面临的主要问题, 或主要社会矛盾的具体表现, 形成具体优化解决方案及政策中心。例如, 目前北京、上海、广州等一线城市公共服务提供等社会发展的压力更大, 西部偏远地区则经济建设的需求更迫切, 因此需要不同地区在以经济建设为基础的前提下, 把握好本地区的动态平衡。这就避免了地方政府为了执行中央总政策而可能出现的忽视本地实际情况的现象。

　　经过40年全力以赴搞经济之后, 中国自21世纪初已开始较多重视其他方面的建设。总体公共政策正面临迈向更高阶段的转变, 不再一切以经济建设为中心, 而确立既与过去“经济国家”不同、又与西方福利国家相区别的“以经济建设为基础的社会经济动态平衡发展”新的总体公共政策 (陈社英、梁小楠, 2013) 。对总体公共政策进行科学系统的研究并根据形势的发展而及时加以调整, 有助于增进对中国当前形势的认识, 提高对社会问题的解决能力, 更好地推进全中国“平衡而又充分”的发展。

　　参考文献

　　[1]陈社英, 蔡想.社会公平与经济学研究[J].理论与改革, 2017 (5) :181-188.

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　　[5]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学, 2006 (5) :86-99+207.

　　[6]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 (中共十九大报告摘登) [N].人民日报 (海外版) , 2017-10-19 (03) .

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　　[8]Chen, Sheying.Social Policy of the Economic State and Community Care in Chinese Culture:Aging, Family, Urban Change, and the Socialist Welfare Pluralism.Brookfield, VT:Ashgate, 1996, 1998.

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